一些私營企業、娛樂場所、酒店、礦山、物業小區、商場等“私招濫雇”保安人員現象非常突出。這類保安人員只認錢和老板

　　公安部提供給《瞭望》新聞周刊的統計數字顯示，我國保安人員總數已達到230萬人，超過了我國現有公安警力的總人數。到2010年，我國保安人員將達到500萬人。

　　對身邊這樣一支越來越壯大的“看家護院”隊伍，許多市民流露出的卻是越來越復雜的感情。

　　一方面，保安已成為單位和小區越來越重要的守護力量；另一方面，越來越多的保安打人及犯罪事件不斷發生。

　　保安隊伍在構建和諧社會的今天，在健全社會服務體系、協助維護社會治安方面成為一支重要的“輔警”力量。2006年，全國保安隊伍直接抓獲違法犯罪嫌疑人員16.2萬名，有效緩解了公安機關警力不足。同時，有67名保安員在崗位上獻出了年輕的生命，6679名保安員英勇負傷。

　　同時，保安業內人士都承認，保安市場服務水平參差不齊的現象一直沒有從根本上得到好轉，快速發展的保安隊伍和保安產業的規范化面臨著諸多深層次矛盾。

　　如何促進保安市場的規范與健康發展？如何讓這支上百萬人的隊伍成為構建和諧社會的重要力量？《瞭望》新聞周刊組織了專題調研，深入多個省市進行調查。

　　保安違法事件頻發

　　銀書君16歲就曾經在家鄉瘋狂搶劫4起，被法院判處有期徒刑10年。出獄后他去上海打工，花50元購買了一個假身份證。而物業公司招聘他時，只翻看了身份證，當場就拍板要他了。

　　2005年7月24日，銀書君騙開了上海龍柏香榭苑小區年僅24歲的鮑源源的家門，搶劫財物并奸殺了她。

　　而截至去年10月，上海20萬從事保安工作的人員中，只有不到5萬人經過嚴格審核和培訓。物業公司自主聘請保安時，往往只是從身體強壯程度考慮。

　　不規范、多隱患，成為我國保安市場和保安隊伍的一個顯著特征，保安人員違法犯罪事件屢屢發生：

　　2006年6月17日，百度公司一名女員工留宿公司，掌握門卡的保安潛進去，欲實施強奸，遭反抗后用刀將她刺死；

　　2006年6月29日，北京朝陽區北苑家園紫綬園13號樓某室業主夫婦在家中遇害，兇手竟是這個小區的保安隊長。

　　如果說上述案例僅是個別保安員的極端行為，那么頻繁發生的暴力事件中，一些保安充當的卻是黑打手和惡勢力的角色。

　　2007年4月11日，北京朝陽區八里莊“遠洋國際”和臨近的“住邦2000”，因路權糾紛進行混戰，雙方物業的50余名保安對峙，用消防栓、滅火器和磚頭毆斗。

　　5月6日，廣州白云區京溪路“御品”樓盤20多名建筑工人討欠薪，卻慘遭樓盤保安持鐵棍、扳手暴打，現場有人還公開叫囂：“打死一個工人給20萬！”。最終造成9名工人受傷。

　　5月10日，青島市南京路上，蘭先生被違法設置在人行道上的護欄打中頭部，向設置護欄的“創意100園區”討說法時，和兒子一起遭到園區物業經理率領多名保安的毒打，導致父親鼻梁骨折，兒子脛骨骨折。

　　5月24日，石家莊市公安局民警王南海出警時，遭到國客大酒店“護場人員”圍攻毆打。王南海嘴角被打破，三顆牙齒松動，佩槍槍綱被拽斷，警車鑰匙丟失……

　　物業糾紛中保安打業主已經不再是新聞，中國人民大學“社區治理”課題組2001～2005年先后對北京100多個居民小區進行調研，結果顯示：業主與物業公司發生過嚴重糾紛的小區占80%，與物業管理人員及保安產生肢體沖突和暴力沖突(不包括威脅和恐嚇)的占37%。

　　課題組介紹，一些保安人員暴力犯罪，更多的是為了雇主的利益，沒有規范的保安正面臨著由社會安全職業淪為雇主打手、幫兇甚至惡勢力的質變。

　　體制之困與法律之惑

　　并不是所有的保安公司都存在上述問題，存在混亂現象的主要集中于物業保安和“黑保安”兩類保安隊伍中。

　　以北京市為例，從事保安性質工作的人員分4類：一是公安機關組建的保安服務企業2家，保安員8萬余人；二是各單位內部自建值守力量約4萬人，負責內部治安秩序維護，不對外派駐；三是物業管理公司從事安全服務人員約5萬人，占物業從業人員的20%；四是非正規保安服務企業，即未經公安機關批準從事保安服務的“黑保安”企業，約3.5萬人。

　　本應是老百姓信賴的保安，現在卻成為不少人恐慌和重點提防的危險對象。《瞭望》新聞周刊調查發現，出現問題較多的是游走在公安部門監管范圍之外的第三和第四類保安隊伍。據公安部治安管理局去年組織的摸底調查結果顯示，全國未納入監管的非正規保安隊伍有150多萬人。

　　因為客戶的需求層次不同，未經公安機關審查批準的“黑保安公司”遍地開花。2006年，北京公安機關對擅自經營保安培訓、保安服務的非正規保安服務企業逐一開展調查和登記，214家非正規保安企業、1033個非正規保安駐勤點、3.5萬余名非正規保安員浮出水面。

　　北京市公安局內保局副局長張強告訴本刊記者，立法滯后制約了公安機關對保安行業的監管工作，行政機關要依法行政，無法可依的狀態使監管工作十分被動。由于缺少行業法律法規，一些社會人員到工商部門注冊了保安咨詢、勞務服務等性質的公司，在名稱上也不叫“保安”，公安機關無法掌握保安行業的準確情況，無法進行監管。

　　張強說：“保安員違法犯罪，可以依照《治安管理處罰法》和《刑法》處理，企業違規經營問題公安機關則無能為力。更嚴重的是，一些非正規保安企業對從業人員不政審、不培訓、不嚴格管理，大量不法分子進入這一行業，形成惡勢力。”

　　除“黑保安”之外，另一類出事較多的是物業保安。北京市公安局內保局保安和技術防范管理處處長初京介紹，公安部門對物業保安的準入、監管和處罰缺乏依據和手段，其根源在于兩部法規的矛盾。

　　公安部2000年出臺的《關于保安服務公司規范管理的若干規定》中規定：“保安服務公司只能由公安機關組建，其他任何單位、部門、個人不得組建。”

　　而建設部2003年頒布的《物業管理條例》則規定：“物業管理企業雇請保安人員的，應當遵守國家有關規定。保安人員在維護物業管理區域內的公共秩序時，應當履行職責，不得侵害公民的合法權益。”

　　初京解釋說，根據物業條例，物業公司可以自聘保安，從事保安服務。這就帶來了一個管理難題：北京警方對保安公司普遍實行的證照前置審批，在物業公司行不通。例如，一家保安公司上一年若發生暴力事件，警方可不予年審吊銷其執照。而對物業公司，警方只能查處肇事保安員，物業條例中對公司也沒有罰則。這就是很多物業公司，指使保安員毆打業主后，仍然能夠執業的原因。

　　隨著我國商品房制度的推行，物業公司自聘保安的數量已經不可小視。以北京為例，目前全市物業管理公司從事安全服務人員約5萬人，占物業從業人員的20%，已經遠遠超過沒有在公安機關備案登記的所謂“黑保安”數量。

　　中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏指出，物業保安的問題只是一個縮影，目前酒店、民營企業、礦山等，都存在大量自聘保安。記者日前在石家莊、哈爾濱、北京、南寧等地調查發現，一些私營企業、娛樂場所、酒店、礦山、物業小區、商場等“私招濫雇”安保人員現象非常突出。這些安保人員因未在公安機關備案，也少有培訓，對外也不稱保安，導致管理部門監管失控。他們不講法，只認錢和老板，扮演著“惡勢力、黑打手”的角色。

　　怎樣才能規范發展

　　讓保安市場步入健康發展的軌道，是各地的共識。去年以來，各地公安機關抓整頓，強素質，整合了一大批保安資源，初步遏制了保安市場混亂的局面。

　　北京市的做法引人關注。北京市去年下發了《關于加強對保安服務企業保安培訓機構監督管理工作的意見》。這一文件明確規定：開辦保安企業須經公安機關前置審批，工商部門才給予辦理營業執照。這樣不僅從源頭上堵住了非正規保安企業進入市場，而且建立起了公安、工商聯合執法的機制，公安部門列入違法犯罪黑名單的企業，工商部門將不給予年審。

　　通過嚴格的審核程序，一批非正規保安企業被準許加盟到北京市保安服務總公司(以下簡稱“北京保安”)旗下并接受管理，支付加盟費用并以北京保安名義開展業務，合格的非正規保安企業被“招安”；此外，不合格的非正規保安公司工商部門不予年審，新建保安公司不符合規范的，被工商部門拒絕審批。

　　“分流一批、規范一批、死亡一批”，北京的做法取得了明顯的成效，北京保安市場秩序好轉是明顯的，據統計，今年一季度北京警方查辦案件中，涉及非正規保安問題的案件比去年同期下降了43.8%。

　　然而這一做法引發爭議。一家小型保安公司負責人告訴本刊記者，北京保安業的“特許加盟”根本不是市場行為，是政府部門強制的，我不愿加盟，更不愿意每月交納營業額3%的“加盟費”，但是不加盟就不給我經營牌照，就要取締。說白了加盟就是給我們戴頂“紅帽子”，保安業什么時候才能真正市場化？

　　初京接受本刊記者采訪時說：“我們的整頓措施，都是依靠擴展邊緣法規、與其他部門協同進行，相當于‘打擦邊球’執法。北京市出臺的《關于加強對保安服務企業保安培訓機構監督管理工作的意見》，公安機關前期調研就用了近一年時間，如果沒有這個文件，根本控制不了非正規保安的發展勢頭。”

　　初京同時認為，清理整頓只能解決一時問題，要想從根本上使保安行業納入規范化、法制化發展軌道，必須通過保安立法來解決。本刊記者了解到，目前全國人大已對保安業立法作了前期準備，《保安法》已進入立法機關工作日程安排范圍。

　　許多保安服務企業和專家都對立法規范保安服務業表示期待。北京央務恒遠保安服務有限公司總經理宋祥銀說，保安服務業發展二十多年來一直沒有法律規范和保障，造成了保安業后期發展的混亂局面。

　　中國人民公安大學治安系副主任張弘說，現階段我國的保安企業市場化水平仍然很低，當務之急是加強監管和規范。如果下一步保安業全面對外開放，國外保安公司進入中國執業，“管辦合一”的管理體制顯然是不行的，應依法進行規范，實行“管辦分離”。

　　公安部副部長劉金國透露，保安立法的核心內容就是將經營保安服務納入行政許可項目，明確具體條件、標準和程序；改革公安機關獨家辦保安服務企業的規定，允許符合條件的公民、法人和其他組織依法開辦保安服務企業；建立市場準入制度，培育統一、開放、競爭、有序的保安服務市場，逐步實現公安機關由“辦保安”向“管保安”轉變。保安服務市場開放以后，公安機關履行的監管責任不是小了，而是任務更重、要求更高、責任更大了。

　　作者：李舒 王勉 孫英威