新聞背景
正在北京舉行的十屆全國(guó)人大常委會(huì)二十八次會(huì)議首次對(duì)民事訴訟法修正案草案進(jìn)行審議。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員26日上午對(duì)該草案進(jìn)行了分組審議。修正案草案主要針對(duì)民眾反映強(qiáng)烈的“申訴難”和“執(zhí)行難”問(wèn)題，對(duì)民事訴訟法中的審判監(jiān)督程序和執(zhí)行程序作出修改。
民事訴訟法是審理民事案件的基本法律。現(xiàn)行民事訴訟法是1991年七屆人大四次會(huì)議通過(guò)的。16年來(lái)，民事訴訟法對(duì)于保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，保證法院正確、及時(shí)審理民事案件，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要的作用。
隨著中國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、利益關(guān)系日趨多樣化，新情況新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，民事糾紛日益增多，公民、法人向法院提起民事訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益的民事案件大量增加，法院在審理和執(zhí)行過(guò)程中遇到了許多新的矛盾和難題，民事訴訟法現(xiàn)有規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)司法實(shí)踐的需要。民事訴訟法的修改就提上了議事日程。
解決“申訴難”
明確事由，該再審的必須再審 規(guī)定期限，處理再審不得拖延
民事訴訟法中的審判監(jiān)督程序，也稱再審程序，是對(duì)確有錯(cuò)誤的發(fā)生法律效力的判決、裁定，依法重新審理的程序。這一程序?qū)τ诩m正錯(cuò)案，維護(hù)司法公正，保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利，具有重要作用。
“申訴難”，難就難在應(yīng)當(dāng)再審的未能再審，應(yīng)當(dāng)及時(shí)再審的長(zhǎng)期未能再審。
據(jù)了解，2006年全國(guó)各級(jí)人民法院受理的當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽陌讣䴙?27002件，決定再審的48214件，改判的15568件。民事案件的再審，占到整個(gè)法院再審案件的90%以上。
再審事由從5項(xiàng)具體化為16項(xiàng)
明確哪些情形應(yīng)當(dāng)再審，是解決“申訴難”的重要環(huán)節(jié)。民事訴訟法修正案草案，將民事訴訟法規(guī)定的再審事由從5項(xiàng)情形具體化為16項(xiàng)情形。
專家指出，草案的這些規(guī)定，增強(qiáng)了可操作性，減少了隨意性，能有效避免應(yīng)當(dāng)再審的不予再審，有利于切實(shí)保障當(dāng)事人的申訴權(quán)利。
全國(guó)人大常委會(huì)委員劉振偉在審議時(shí)指出，本次修改突出了保障當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利。在目前審判監(jiān)督法律制度的架構(gòu)中，再審立案的標(biāo)準(zhǔn)是原判決確有錯(cuò)誤，由人民法院和人民檢察院審查認(rèn)定后，才能啟動(dòng)再審程序。這種規(guī)定使人民群眾的申訴請(qǐng)求大部分不能得到實(shí)際的審查，有的被長(zhǎng)期擱置，引發(fā)了大量涉訴信訪。這次修改，按照程序與實(shí)體并重的原則，有針對(duì)性地列舉申請(qǐng)?jiān)賹彽氖掠桑瑸楫?dāng)事人行使申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利提供了程序保障，也便于法院審查受理再審申請(qǐng)。
全國(guó)人大常委會(huì)委員何曄暉在審議時(shí)建議，增加再審程序和終審判決程序特別是執(zhí)行程序銜接的條款。民事訴訟法規(guī)定，“當(dāng)事人對(duì)發(fā)生法律效力的判決、裁定，認(rèn)為有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛煌Ｖ古袥Q、裁定的執(zhí)行。”在司法實(shí)踐當(dāng)中，一個(gè)很突出的問(wèn)題是，敗訴的一方當(dāng)事人對(duì)判決不服，就不同意執(zhí)行他的財(cái)產(chǎn)，他還有權(quán)要求再審，如果經(jīng)過(guò)審查，案件可以進(jìn)行再審，而財(cái)產(chǎn)在這個(gè)期間被執(zhí)行了，就會(huì)增加很大的訴訟成本。
再審案件審查期限為3個(gè)月
民事訴訟法修正案草案明確了再審案件的審查期限。草案規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)自收到再審申請(qǐng)書(shū)之日起3個(gè)月內(nèi)進(jìn)行審查。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)。”
據(jù)介紹，現(xiàn)行民事訴訟法未規(guī)定人民法院對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽膶彶槠谙藓蛯彶榉绞健?
全國(guó)人大常委會(huì)委員叢斌在分組審議時(shí)指出，這里的3個(gè)月太長(zhǎng)，可以和第188條進(jìn)行比較。第188條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)再審。”按照民事訴訟的理論，訴訟參與各方地位是平等的，權(quán)利也應(yīng)是平等的，無(wú)論是當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹忂�是檢察院抗訴，處理應(yīng)該一樣。所以對(duì)當(dāng)事人提起的再審申請(qǐng)，建議改為“一個(gè)月內(nèi)再審”，而不是“審查”。建議第181條再增加一款：“再審案件應(yīng)當(dāng)在立案之日起，六個(gè)月內(nèi)審結(jié)。有特殊情況需要延長(zhǎng)的，由本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)。”只審查了沒(méi)有用，不能三年五年審不完。
申請(qǐng)?jiān)賹彂?yīng)向上一級(jí)法院提出
把判錯(cuò)了的案子再交給原審法院來(lái)審查、糾錯(cuò)，顯然會(huì)使當(dāng)事人對(duì)其行為的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。此外，讓原審法院對(duì)自己作出的判決、裁定進(jìn)行自我糾錯(cuò)，較為困難，這也正是造成“申訴難”的重要原因之一。
有鑒于此，民事訴訟法修正案草案規(guī)定：申請(qǐng)?jiān)賹彂?yīng)向上一級(jí)人民法院提出。
全國(guó)人大常委會(huì)委員祝銘山在審議時(shí)說(shuō)，現(xiàn)行民事訴訟法對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹彽拇螖?shù)未作規(guī)定，即對(duì)同一案件申請(qǐng)?jiān)賹彽拇螖?shù)沒(méi)有限制，以致出現(xiàn)再審之后又再審，一個(gè)案件作出七八個(gè)判決的現(xiàn)象，耗費(fèi)了國(guó)家和當(dāng)事人的巨大訴訟成本。這種“終審不終”的情形，嚴(yán)重沖擊了司法既判力，顛覆了司法裁判的終局性，削減了司法公信度。這次修訂沒(méi)有涉及這個(gè)問(wèn)題，不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。建議在這次修訂中作出適當(dāng)規(guī)定。
檢察院抗訴案件須30日內(nèi)再審
民事訴訟法修正案草案明確規(guī)定了接受抗訴的人民法院的再審期限：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)再審。”
此外，草案還將人民檢察院的抗訴事由進(jìn)一步具體化，將民事訴訟法規(guī)定的抗訴事由從4項(xiàng)情形具體化為16項(xiàng)情形。
全國(guó)人大常委會(huì)委員伍增榮在審議時(shí)指出，針對(duì)完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督問(wèn)題，草案規(guī)定的抗訴事由從過(guò)去的4項(xiàng)增加到了現(xiàn)在的16項(xiàng)，這對(duì)民事行政檢察工作是非常有利的。但是，在以下幾個(gè)方面還有一些問(wèn)題應(yīng)該考慮，概括地說(shuō)就是，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)，明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，明確檢察機(jī)關(guān)再審的建議權(quán)，明確檢察機(jī)關(guān)的調(diào)卷權(quán)，明確檢察機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解案件的監(jiān)督權(quán)等。
解決“執(zhí)行難”
對(duì)付“老賴”，強(qiáng)制措施應(yīng)及時(shí) 不能按時(shí)執(zhí)結(jié)，可申請(qǐng)換法院
執(zhí)行程序是法院依法采取措施，強(qiáng)制當(dāng)事人履行法定義務(wù)的程序。
近年來(lái)，隨著民事案件的增加，申請(qǐng)執(zhí)行的案件也大量增加。由于多種原因，有相當(dāng)一部分判決、裁定沒(méi)有得到執(zhí)行，勝訴當(dāng)事人的合法權(quán)益未能最終實(shí)現(xiàn)，“執(zhí)行難”成為人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年，全國(guó)各級(jí)人民法院受理申請(qǐng)執(zhí)行的民事案件為213萬(wàn)件，法院發(fā)出執(zhí)行通知后履行義務(wù)的為71萬(wàn)件，采取強(qiáng)制措施執(zhí)行的為46萬(wàn)件。
罰款上限升至10倍
民事訴訟法修正案草案增加新規(guī)定：“被執(zhí)行人不履行法律文書(shū)確定的義務(wù)，并有可能隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的，執(zhí)行員可以立即采取強(qiáng)制執(zhí)行措施。”
此外，草案還將不履行人民法院生效判決、裁定的強(qiáng)制措施，對(duì)個(gè)人的罰款金額從人民幣1000元以下提高到1萬(wàn)元以下，對(duì)單位的罰款金額從人民幣1000元以上3萬(wàn)元以下提高到1萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下。
全國(guó)人大常委會(huì)委員張龍俊在審議時(shí)指出，從司法實(shí)踐過(guò)程中看，當(dāng)事人妨礙民事訴訟的行為，多數(shù)發(fā)生在訴訟標(biāo)的額較大的或者是訴訟利益巨大的案件中，所以，對(duì)個(gè)人的罰款額限定在1萬(wàn)元以下太低，不足以震懾那些為爭(zhēng)奪巨大利益而冒險(xiǎn)違法的當(dāng)事人。建議對(duì)個(gè)人的罰款金額限定在3萬(wàn)元以下。
半年未執(zhí)行可申請(qǐng)換法院
針對(duì)一些執(zhí)行案件受到地方保護(hù)主義干擾，長(zhǎng)期得不到執(zhí)行的情況，民事訴訟法修正案草案規(guī)定：“自申請(qǐng)之日起超過(guò)6個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)由其他人民法院執(zhí)行，上級(jí)人民法院經(jīng)審查可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行，也可以決定由本院執(zhí)行或指定其他人民法院執(zhí)行。”
全國(guó)人大常委會(huì)委員倪岳峰在審議時(shí)指出，修改后的這條規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)比過(guò)去有很大的進(jìn)步，但是如果上級(jí)人民法院僅僅是“可以”責(zé)令原人民法院在期限內(nèi)執(zhí)行，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)長(zhǎng)期未執(zhí)行的，不能含糊地用“可以”來(lái)處理，如果是有條件執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)直接進(jìn)入強(qiáng)制程序。建議修改為“自申請(qǐng)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的，由上一級(jí)人民法院責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)強(qiáng)制執(zhí)行，也可以決定由本院強(qiáng)制執(zhí)行，或者指定其他人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”
申請(qǐng)執(zhí)行期限延長(zhǎng)至三年
現(xiàn)行民事訴訟法規(guī)定，申請(qǐng)執(zhí)行的期限，雙方或者一方當(dāng)事人是公民的為1年，雙方是法人或者其他組織的為6個(gè)月。實(shí)踐中，不少債務(wù)人履行義務(wù)需要較長(zhǎng)時(shí)間，申請(qǐng)執(zhí)行期限太短，不利于債務(wù)人履行債務(wù)，也不利于當(dāng)事人達(dá)成和解。而且，有的當(dāng)事人如在期限內(nèi)未申請(qǐng)執(zhí)行，就不能得到法院保護(hù)。
為此，草案將當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行的期限統(tǒng)一延長(zhǎng)為3年。
全國(guó)人大常委會(huì)委員南振中在分組審議時(shí)指出，修正案明確了“申請(qǐng)執(zhí)行的期限為3年”，但未建立申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效中止、中斷的法律制度，在一定程度上限制了當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行的期限。在司法實(shí)踐中，因不可抗力或者其他障礙，客觀上影響了當(dāng)事人申請(qǐng)執(zhí)行，造成申請(qǐng)執(zhí)行期限的延誤，這就需要法院確認(rèn)申請(qǐng)執(zhí)行時(shí)效發(fā)生中止情況，以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
財(cái)產(chǎn)部分可由異地法院執(zhí)行
異地執(zhí)行，尤其是跨省執(zhí)行，往往會(huì)受到地方保護(hù)主義的干擾，嚴(yán)重的還會(huì)遭遇暴力抗法。為了便于執(zhí)行，提高執(zhí)行效率，民事訴訟法修正案草案規(guī)定：發(fā)生法律效力的民事判決、裁定，以及刑事判決、裁定中的財(cái)產(chǎn)部分，可以由被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院執(zhí)行。
全國(guó)人大常委會(huì)委員聞世震在審議時(shí)指出，“執(zhí)行難”的原因，一是被執(zhí)行人資不抵債或者轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)；二是地方保護(hù)主義干預(yù)。現(xiàn)在，當(dāng)?shù)胤ㄔ捍懋?dāng)事人查封異地財(cái)產(chǎn)的做法比較普遍。這里要注意防止地方保護(hù)主義干預(yù)。由被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)所在地法院去執(zhí)行，“執(zhí)行難”的問(wèn)題恐怕難以解決。
強(qiáng)制措施可即時(shí)實(shí)施
民事訴訟法修正案草案對(duì)有義務(wù)協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的單位拒絕協(xié)助調(diào)查、執(zhí)行的強(qiáng)制措施，在原來(lái)規(guī)定罰款的基礎(chǔ)上，增加了法院有權(quán)責(zé)令改正，拒不改正予以拘留的規(guī)定。
列席本次常委會(huì)的全國(guó)人大代表陳舒在審議時(shí)說(shuō)，現(xiàn)在的調(diào)查取證制度，從法律上講并不保障當(dāng)事人去取證的強(qiáng)制性的權(quán)力。也就是說(shuō)，如果你的取證有困難，唯一的渠道就是找法院。多年來(lái)，當(dāng)事人打官司難，其中很重要的一條就是舉證難，很大的一個(gè)原因就是政府應(yīng)該公開(kāi)的信息不公開(kāi)。國(guó)務(wù)院已經(jīng)頒布了政務(wù)公開(kāi)的條例，希望在民事訴訟法修改的時(shí)候，把相關(guān)規(guī)定納入進(jìn)來(lái)。建議規(guī)定一條，因政府信息不公開(kāi)阻礙當(dāng)事人正當(dāng)取證的，要有一個(gè)處罰措施。(毛磊 黃慶暢)
