來自國務院法制辦的數據顯示，2006年，全國31個省、自治區、直轄市政府共收到本級政府所屬工作部門和市(地、州、盟)政府報送備案的規范性文件9071件。經過審查，屬于備案范圍的8397件規范性文件中，發現存在問題的515件，截止到2006年底，按照備案審查程序已經糾正432件。

　　不同于行政法規和規章

　　今年2月25日，國務院辦公廳印發通知：全國范圍內對現行行政法規、規章進行一次全面清理；3月15日，國務院法制辦向全國法制工作機構下發通知，明確了行政法規、規章清理工作的有關問題。

　　隨后，有媒體用了“中國將全面清理紅頭文件”對此進行了報道。客觀地說，這種說法不準確，因為行政法規、規章與“紅頭文件”既有聯系，又有區別。清理行政法規、規章還不等于清理所有“紅頭文件”。

　　有廣義狹義之分

　　“紅頭文件”并非法律用語，是老百姓對“各級政府機關下發的帶有大紅字標題和紅色印章的文件”的俗稱。

　　從制定機關的權限來看，行政法規的制定機關是國務院，規章的制定機關是31個省、自治區、直轄市人民政府，49個較大的市人民政府，以及國務院各部門、各直屬機構和具有行政管理職責的直屬事業單位。而一般“紅頭文件”，有行政管理權的行政機關在行政管理工作需要時就可以制定。可見，“紅頭文件”實際上有廣義與狹義之分。

　　廣義的“紅頭文件”就是從字面理解的帶紅頭和紅色印章的，既包括行政機關直接針對特定公民和組織而制發的文件，也包括行政機關不直接針對特定公民和組織而制發的文件，以及行政機關內部因明確一些工作事項而制發的文件。

　　而狹義的“紅頭文件”是專指行政機關針對不特定的公民和組織而制發的文件，這類文件對公眾有約束力、涉及到他們的權利和義務，也就是法律用語所稱的行政法規、規章以外的其他具有普遍約束力的規范性文件。公眾所關心關注的，應該是指狹義上的“紅頭文件”。

　　“后遺癥”須解決

　　有專家認為針對不特定的公民和組織的“紅頭文件”是抽象行政行為，關系到經濟社會等各個方面。絕大多數“紅頭文件”符合社會變革的方向，反映人民的呼聲，在行政管理和社會生活中發揮了重要作用。

　　“紅頭文件”的作用不能低估，但少數“問題文件”的危害性也不容忽視，其“后遺癥”也必須解決。

　　據了解，全國可以出臺“紅頭文件”的機關數以十萬計，“紅頭文件”制定機關數量之大，可見一斑。“紅頭文件”出臺時間一般較短，加之個別地方監督不夠，一些“紅頭文件”存在與上位法相抵觸、相互“打架”等問題。還有個別有立法權限的行政機關，為了節省時間，片面地追求工作效率，對本該通過立法加以規范的行政管理事項用了下發“紅頭文件”的形式代替。

　　備案監督是關鍵

　　早在2001年12月，國務院就公布了《法規規章備案條例》，2004年3月又發布《全面推進依法行政實施綱要》，都明確要求：對報送備案的規章和規范性文件，政府法制機構應當依法嚴格審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。

　　據了解，全國31個省、自治區、直轄市都建立了規范性文件備案制度，形成了省、市、縣、鄉(鎮)“四級政府、三級備案”的體制框架，實現了縣級以上地方各級政府對其所屬工作部門和下級政府的規范性文件進行監督。因此，解決問題的關鍵在于要完善相關工作機制，加大審查力度，切實抓出成效。(黃慶暢)