近日新華社播發消息：“我國將大力推進以建立城鄉統一的戶口登記制度為重點的戶籍管理制度改革，逐步取消農業戶口、非農業戶口的二元戶口性質，實現公民身份平等……記者從公安部獲悉，河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個省(自治區、直轄市)近年來取消了農業戶口和非農業戶口的二元戶口性質劃分，統一了城鄉戶口登記制度，統稱為居民戶口。”

　　消息一出，引來各界紛紛關注。眾媒體在爭相報道此事的同時，更是紛紛撰文評論。然而，不少媒體的表態，都是持“謹慎樂觀”的態度：新華網的一篇“焦點網談”，就用“換湯不換藥”來表達對戶籍改革的擔心：“戶籍改革本身并不復雜，但附加在戶籍制度之上的相關社會經濟政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯綜復雜的。不研究解決好相關的社會經濟政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩步推進。”《江南時報》的一篇評論《界限取消了，戶口歧視仍在》更是指出“人口流動了，但戶籍無法實現完全的流動，相應的公民權利被綁定在戶籍上無法實現充分的流動，這樣的戶籍制度帶給人們的尷尬和痛苦，也許并不比二元結構少”……

　　日前，中國青年報社會調查中心與新浪網新聞中心聯合開展的一項有11168人參加的調查顯示，91.7%的人認為有必要進行戶籍改革。這充分說明了戶籍制度的改革，乃是人心所向。但當公安部表示將大力推進戶籍統一之時，為何又有太多人“潑冷水”？

　　“二元”制度：半個世紀的“堅守”

　　據了解，近年來，有關戶籍改革的探索，全國各地從未停歇過。但實際上，即便是前文中提到的12個省(自治區、直轄市)，也并沒能很好地解決原來的城市戶口居民和農村戶口居民的平等問題。有的地區，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來的政策上來。

　　現行的城鄉分割的“二元”戶籍制度，何以成為一塊難啃的“硬骨頭”？

　　“我打聽過了，換了銀川市戶口沒有什么實際意義，低保享受不了，醫保享受不了，除了孩子上學外，沒什么實惠。社會生活方面照樣受歧視。”雖然這只是在寧夏銀川市擺水果攤的農戶董林，向《瞭望》周刊記者隨口發的牢騷，但足以點明了目前戶籍“一元化”改革所面臨的難題：戶籍管理被附加了過多的不合理的社會管理功能——教育、醫療、就業、住房等社會福利和社會保障的各個方面幾乎都與戶口掛鉤，戶口成了一種身份，這也使得戶籍登記失去了本來面目，更嚴重制約了戶籍管理制度改革的進程。

　　可能并不是所有人都清楚：我國現行的戶籍制度，其實是依據早在1958年1月9日全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國戶口登記條例》實行的，距今已將近50年！《中華人民共和國戶口登記條例》頒布時，我國尚處于計劃經濟體制時期。國家為了在短時間內獲取建立現代工業體系需要的高積累，對城市勞動力實行“低工資、高保障”，并嚴格控制城市勞動力的數量，限制農村勞動力向城市的流動。然而，隨著改革開放，我國開始逐步向社會主義市場經濟體制轉變時，這種人為地把公民固定在原地，阻礙勞動力自由流通、優化配置的戶籍制度，卻被保留了下來。中國人民大學社會學系教授陸益龍，在他的一篇文章《1949年后的中國戶籍制度：結構與變遷》中這樣描述：“1978年以后，中國……把精力集中轉移到經濟建設上去。搞好經濟建設需要一個比較穩定的社會秩序，所以政府不敢對戶籍制度進行大的改革，決策階層似乎認為，戶籍控制是社會穩定的必要保證；改革只能是‘微調’，或在控制中開小‘口子’，解決某些遺留問題。”

　　于是，源自計劃經濟時代的這種戶籍制度，與尚在發展的市場經濟，“錯位”地共存了下來。然而，這種“錯位”，卻帶來了更多的問題。

　　北京理工大學經濟學教授胡星斗在接受本報采訪時指出：這種將勞動力按照區域割裂開來的戶籍制度，使得各地的發展變得“各自為政”起來，不同的利益集體，都關起門來，自己搞自己那一套體系，互不相通。加之國家在政策、財政投資等方面不夠均衡，不但使城鄉之間的差距越拉越大，地域之間乃至城市之間，也出現了等級化。

　　“寧要大城市一張床，不要鄉村一所房。”“二元”戶籍制度半個世紀來的“堅守”，給城鄉各地之間帶來了巨大的經濟差異：在中國，最富裕的地區與最貧困的地區，人均收入相差12倍，存款相差16倍。而伴隨著這個懸殊的數字，則是無數的悲劇：孫志剛慘死他鄉，王斌余鋌而走險……而戶籍制度年齡最小的受害者，是一個僅在這個世界活了43天的男嬰——據《法制日報》2006年8月18日報道：孩子的父親劉瑞良，因為沒法上北京戶口，親手摔死了自己的骨肉。“如果孩子上不了戶口，會受到歧視……與其這樣，還不如讓孩子早點解脫……”劉瑞良在法庭上的如此“解釋”，令人觸目驚心。

　　“一元”復始：為進一步戶改提供了法律依據

　　戶籍制度及其多年來累積的矛盾，已經成了當前社會發展不能承受之痛，也令各地的決策層進退兩難：城鄉差距已經十分顯著，一下子統一戶口，政府擔心吃不消；但若維持不變，也只是消極地等待矛盾繼續拉大而已。“這實際上成了惡性循環。”胡星斗教授說。

　　而正由于困難重重，此次公安部稱將大力推進的戶籍制度改革，被一些評論認為其“形式大于實質”。不過，與這些評論相比，學者們的評價則要積極得多。

　　陸益龍教授在接受本報采訪時表示：雖然公安部稱目前改革“時機成熟”，但他認為戶籍改革“任何時候其實都是成熟的”：“現在全世界，只有中國、朝鮮和貝寧3個國家依然采用嚴格控制人口流動的戶籍管理制度。世界上絕大多數國家在讓人口流動方面都做得很好，說明他們的體系很成熟，我們國家可以充分借鑒！”陸教授還認為：戶籍制度的改革，必將牽扯到行政管理、國家操作系統的改革，也是對國家體制改革的一個推動。

　　不過，陸益龍教授也認為：想要一下子消除目前城鄉戶籍間的不平等，也只是一種“烏托邦”。對于此次公安部的表態，他認為其最大的意義在于：它將實現過去的城市戶口和農村戶口在法理意義上的平等，為戶籍管理制度的進一步改革，提供了法律依據。

　　胡星斗教授則是從經濟的角度看待這個問題：“市場經濟是鼓勵人口流動以便于資源配置。”他還認為，將戶籍統一成為“居民戶口”，只是這個漫長過程的第一步。其意義更多是一個表態——在形式上宣示以人為本，重視平等、公平的時代的到來。但戶籍改革要想達成最終目標，還需要一個十分漫長的過程。

　　“除了取消城鄉差別之外，更應該保證公民的自由流動。所以，我國的戶籍制度改革，我認為應該分‘三步走’。”胡教授說，“第一步就是在形式上將戶口‘一元化’，統一成為居民戶口。第二步，應該是逐步取消暫住證、居住證等形式的證件，以實現居民在全國范圍內的自由流動；最后一步——也是更為艱難、漫長的一步，就是教育、醫療、社會保障等待遇的全國統一。”

　　“這3個步驟并不是獨立的，是可以齊頭并進的。我的排序，是按照難易程度來的。”胡教授解釋說。

　　突破性意義

　　其實，對于胡星斗教授按照難易程度排列的戶籍改革“三部曲”，有關部門早已深有體會。

　　國家發展改革委小城鎮改革發展中心副主任袁崇法在接受新華社“新華視點”記者采訪時就表示：“戶改”一直在往前走，目前與財政和社會福利聯系不大的、容易的大都改了，剩下的都是“硬骨頭”！

　　但實際上，就是對于這些“硬骨頭”，專家表示，目前依然有不少可以下手的途徑。

　　比如，對于“暫住證”、“居住證”的撤銷，有人擔心可能會導致大量人口涌入大城市，胡星斗教授就認為“沒有必要擔心”：“從目前的情況看，你像北京，生活成本這么高，他來了也沒意義啊。在北京生存不下去的，自然就會走了。”

　　陸益龍教授則認為，取消各種限制人口流入的證件，讓農村人口進入城市，將會有利于我國的城市化進程，尤其是對中小城市的發展會起到很大的推動作用：“我國目前的城市化只有40%，而理想狀態應該到80%～90%。一些中小城市和大城市的周邊衛星城的發展，還有很大潛力。而這些城市發展起來，吸納農村人口的能力將是相當可觀的。”

　　陸教授還指出：當前，城市居民為國家GDP增長的貢獻約是農村居民的3～5倍，可見農村人口的大量城市化，也將對國家也是大有益處的。

　　面對現在已經形成的地區間的經濟差異可能帶來的問題，兩位專家都表示：我國的財政投資應該更均衡，投資需要更制度化、規范化。目前，現在經濟發展最重要的土地和資本都控制在政府手中，沒有市場化。而財政投入權力主要在官員，其隨意性過大，造成了投資的不平衡和城市的等級化。“我們應該借鑒一下發達國家的經驗。”胡星斗教授介紹說，在發達國家，政府保障平衡投資是靠議會或者財政委員會的民主決策，投票決定方案的，“這樣可以保證把投資涌到最需要扶持的地方去，而不是讓少數地區過度膨脹。”

　　關于縮小地區間差異，胡教授還提到了“財政轉移支付制度”這個“法寶”：“比如在德國，若某州的居民平均稅收額只相當于全國居民平均稅收額的95%以下，那么該州就會被列為貧困州，可以得到來自富裕州的轉移支付。”胡教授介紹說，在發達國家，財政轉移支付制度能保證各地區之間的貧富差距不會超過1倍。而中國目前，恰恰缺少一個規范的財政轉移支付制度。

　　而對于居民的醫療、教育、社保體系等，胡星斗教授建議“應該是建立一個全國統一的身份證管理系統”：“就像歐洲那樣，為每個公民建立一個以身份證為基礎的電子檔案，包括信用記錄、犯罪記錄等等。在此基礎上，可以用一個身份證就代替原來戶口本、身份證、暫住證等功能。而且還可以將教育、醫療、保險記錄等跟著戶口自由流動，到了哪兒都能保證得到相關保障。”胡教授介紹說，現在由于各地處于各自為政的割裂狀態，社保、身份系統等都是各搞各的。因此限制了農民工的流動——因為你走了，你這邊交的醫療保險等就都白交了。

　　然而，目前戶籍制度改革，還面臨著一個最大的阻力——來自城市居民的反對。

　　“這很正常，因為他們是既得利益者。”陸益龍教授指出，戶口、籍地、身份和權益及地位相結合的社會分層體制，強化了地緣意識，在人們的社會認同中增添了戶籍邊界。助長了地緣群體和地方保護主義的勢力。更為重要的是：目前，相關政策的制定者，都是來自城市戶口的，“他們很難真正設身處地為農民考慮問題。”

　　“《物權法》中‘禁止城市居民購買農村宅基地’一項被刪除，是個好現象。實際上，戶籍制度的改革，應該是鼓勵城鄉居民之間的雙向流動的！”胡教授說，“在國外，也有很多有錢的人住在農村嘛。城里人到農村去，能帶動當地的發展，那是再好不過了。”

　　有句古話叫做“一元復始，萬象更新”。而套用在當下的中國來說，“一元”戶籍的復始，只是打破被過去的城鄉分割戶籍制度半個世紀以來的禁錮的開始，還需要過去附加在戶口上的教育、醫療、就業、住房等社會福利和社會保障的各個方面的“更新”，使其成為全民共享的公共資源。這個過程是艱苦的，但其意義也是深遠的：中國要想更好地發展市場經濟，還面臨著種種制度上的難題。而作為市場經濟正常發展的一個標志，戶籍制度的改革，無疑是具有“突破性”意義的。從這個“突破口”入手，可以“更新”的，又何止“萬象”？ (王學良)