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取消城鄉(xiāng)二元分隔的戶籍制度，不僅是人人身份平等、遷徙自由原則的要求，也是現(xiàn)實的需要
公安部日前召開全國治安管理工作會議，會議議題之一是討論建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。這意味著近年來廣受關注的取消農業(yè)、非農業(yè)的二元戶口制度問題有望得到解決。
目前的戶籍制度建立于上個世紀50年代，以1958年頒布的《戶口登記條例》為核心，其宗旨是適應計劃經濟需要，嚴格限制農村人口流入城市。農民人口只有通過政府設定的極少渠道比如上大學，方可遷入城市。這是一種十分嚴厲的人口事前登記制。
在關閉了民眾在城鄉(xiāng)之間自由遷徙的大門之后，政府在城市建立起一定程度的福利制度，包括定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域的戶籍制度。政府的行政管理與公共服務均以這一制度作為其基礎。
這樣一套戶口登記制度取消了民眾的自由遷徙，阻礙了勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動，妨礙全國統(tǒng)一大市場的形成，城鄉(xiāng)在文化、社會、經濟等方面的差距也日益擴大。以戶籍制度為基礎實施的國家福利制度不僅沒有縮小反而擴大了城鄉(xiāng)居民收入差距,民眾對此頗有微詞。
80年代以來，大量農村隨著市場化進程城鎮(zhèn)化，不少人口也在各城鎮(zhèn)之間自由流動。戶籍制度的很多輔助性措施趨于瓦解，但其核心內容依然如故。為適應變化而進行的一些變革，比如暫住證制度，也主要是在對舊戶籍制度的漏洞進行修補。由此導致了數(shù)以億計的人口長年生活在城市，為城市經濟、社會、文化發(fā)展作出巨大貢獻，但卻不能融入城市公共生活，不能享受城市政府供應的福利，也因為沒有選舉權、被選舉權而不能參與城市政治生活。
這對這些民眾當然不公平，同時也給城市帶來了損害。大量原來的農村人口不能融入正常城市生活，導致城市內部人際關系的分裂及緊張。外來人口犯罪率較高，在一定程度上是城市拒絕接納這些人口的惡果。
進一步說，正是城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，及與其密切相關的城市土地與農村土地分割制度，加劇了城市人口的就業(yè)難與住房難。假如沒有戶籍壁壘，某些在城市無法找到合適崗位的城市人口，本來可以到農村尋找就業(yè)崗位。假如沒有禁止城市人口購買農村集體的土地或農民宅基地，那相當數(shù)量的城市人口也許可以到農村購買或建造價格相對低廉的房屋。
由此看來，取消城鄉(xiāng)二元分隔的戶籍制度，不僅是人人身份平等、遷徙自由這些原則的要求，也是現(xiàn)實的需要。勞動力、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)之間的雙向自由流動，可以逐漸縮小城鄉(xiāng)差距，同時解決城市和鄉(xiāng)村及兩地居民所面臨的大多數(shù)問題。
改革已經啟動。近些年來，已有12個省級行政區(qū)取消了農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度。廣東省佛山、深圳、中山等地將城鎮(zhèn)化水平較高的農村地區(qū)居民統(tǒng)一轉為非農業(yè)戶口，實行城市化管理。
不過，總體看來，戶口登記制度改革的步伐過于謹慎。要建設法治國家，就必須按照人人平等、遷徙自由的原則，徹底改變戶籍登記觀念。政府可以進行戶籍登記，但這種登記只應用于方便管理、及供應服務，而絕不能作為限制人口流動的手段。
循此原則，戶籍登記制度應從事前登記改為事后登記。不論是遷出地還是遷入地政府，都無權阻止一個公民在國境之內選擇自己的居住地。政府僅應當對個人的自由選擇予以承認。一個人遷入某地，達到某些明確的條件，比如擁有固定住所，不論是自有還是租賃，常住若干時間，且在一定時間內沒有刑事犯罪記錄，即可順利登記為本地居民。
不過，從政府部門到專家學者，大多擔心取消事前審查的戶口登記制度，會讓城市政府背上沉重的公共服務與福利供應負擔。但首先，那些具有遷徙意愿的農村人口早就已經生活在城市。因而，流入城市的人口并不會因為拋棄事前戶口登記制而急劇增加；其次，事后登記也并不等于沒有任何標準，很多短期居住、始終流動或沒有固定住所者，也不得獲得登記；第三，政府本來也應當按照公平原則對福利制度進行改革，讓每個對本地發(fā)展作出貢獻者都享有相應的福利。
最后一點，也是最重要的一點，任何改革，都不能過分遷就現(xiàn)實，指望依靠權宜之計來解決問題，事實也一再證明，權宜之計解決不了問題。假如人們已經認識到人口的事前登記制度不合乎法治、憲政原則，整個社會也形成了盡快改變它的政治愿望，那對政府來說，明智的做法就是盡快改變它。繼續(xù)繞著舊制度打轉，靠暫住證修補舊制度，或者對城市需要的人才發(fā)放“綠卡”，只會挫傷人們對政府的信心。
