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　　社保基金首先是安全，其次才是增值。但這兩種基本要求，在目前的管理體制下均已陷于兩難之境

　　“這么多人栽在社保基金事上,不能不說明這個(gè)管理體制是有問題的，要盡快出臺(tái)相關(guān)管理法規(guī)”，國家信息中心財(cái)經(jīng)處高級經(jīng)濟(jì)師王遠(yuǎn)鴻日前對媒體坦言。

　　審計(jì)署披露的材料顯示：從違規(guī)涉及險(xiǎn)種上看，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)。從違規(guī)主體上看，包括社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦、財(cái)政、地方政府、勞動(dòng)保障、稅務(wù)等多個(gè)部門。

　　大案頻發(fā)的背后，確是我國社保基金管理體制運(yùn)行至今各種矛盾的集中反映。

　　法律制度雙重困境

　　“管理社保基金首先是安全，其次才是增值。”11月16日，勞動(dòng)和社會(huì)保障部長田成平說。可是，安全與增值這兩種基本要求，在目前的管理體制下均已陷于兩難之境。

　　中國的社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)五大險(xiǎn)種組成，其中以養(yǎng)老保險(xiǎn)為最大份額。

　　社保基金具有保證安全與保值增值的雙重需求。在安全和增值之間我國一直側(cè)重于前者。早在1991年，國務(wù)院即對養(yǎng)老基金投資渠道嚴(yán)格限定，只能用于存銀行和買國債。但兩年后情況有所松動(dòng)。時(shí)隔不久，即被收回成命，規(guī)定職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支相抵后的結(jié)余額，除留足兩個(gè)月支付費(fèi)用，80%左右應(yīng)用于購買國家發(fā)行的社會(huì)保險(xiǎn)基金特種定向債券，不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。

　　盡管如此，1998年以來，全國清理回收往年被各地?cái)D占挪用的社保基金多達(dá)160多億元。

　　造成源源不斷的挪用和虧空的根源在哪里？

　　我國目前并沒有一部完整的規(guī)范社會(huì)保障的法律，部分的規(guī)定僅來源于1999年1月由國務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》。根據(jù)條例規(guī)定，“國務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。縣級以上地方各級人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。”

　　也就是說，各級“勞動(dòng)保障行政部門”，不但是社保資金的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是管理機(jī)構(gòu)；即便是征收的“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)”，也由勞動(dòng)保障部門成立。

　　這就意味著社保資金的管理與監(jiān)督的雙重責(zé)任，共系于同一部門。而另一方面，我國目前尚缺乏一部統(tǒng)一的《社會(huì)保險(xiǎn)法》。據(jù)了解，《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》的草案已經(jīng)起草了多稿，但遲遲沒有審議。

　　他山之石

　　中國人民銀行行長周小川11月18日在墨爾本表示，目前是中國實(shí)施養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度改革的最佳時(shí)機(jī)。

　　改革就必須改變目前的法律困境和管理困境。通過立法改變社會(huì)保障的管理體制，完善并增強(qiáng)社會(huì)保障的法律實(shí)施機(jī)制，使社會(huì)保障行政管理、事務(wù)經(jīng)辦和監(jiān)督控制分開，確保社會(huì)保障活動(dòng)有效、依法進(jìn)行。這也是1995年中共中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》為社會(huì)保障規(guī)定的三項(xiàng)原則之一。

　　從世界范圍內(nèi)來看，更是如此。

　　社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立很長一段時(shí)間內(nèi)，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理一直是統(tǒng)一集中的，由國家管理。

　　美國1935年后實(shí)施社會(huì)保障制度，就一直把基本退休基金掌握在聯(lián)邦政府手里，為安全起見，頒布法律只準(zhǔn)用這筆基金中可動(dòng)用的部分購買國家債券，其余資金全部存入銀行生息，不允許做其他渠道的投放。

　　然而二戰(zhàn)以后，尤其20世紀(jì)70年代以后，一則實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)的國家人口開始老齡化，再則，經(jīng)濟(jì)下滑之勢多年不見好轉(zhuǎn)，越來越多的國家改變社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金僅由國家管理的格局，改而由代表不同投保人群的基金會(huì)管理并有計(jì)劃地向市場投資。

　　日本把國民年金和厚生年金的基金，即一般公民和私營企業(yè)員工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，交由大藏省資金運(yùn)用部掌管，嚴(yán)格控制投放；但其余的年金基金，即國家公務(wù)員年金基金、地方公務(wù)員年金基金、農(nóng)林漁團(tuán)體年金基金、私立學(xué)員工年金基金等，一律交由這些年金的基金會(huì)管理，任其自主投放。

　　智利又進(jìn)了一步，由民營機(jī)構(gòu)分別對掌握的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行投放，不僅用以購買國家債券，而且擴(kuò)展到購買公私企業(yè)債券和股票，進(jìn)行抵押貸款，海外投資等等，且也取得豐厚的回報(bào)。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授龍翼飛，曾經(jīng)在給全國人大常委會(huì)的一次法制講座上建議，我國“應(yīng)當(dāng)通過立法建立社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全投資機(jī)制”，“如在規(guī)范金融秩序的條件下，嚴(yán)格規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資方向和各項(xiàng)投資比例的上限，強(qiáng)化投資監(jiān)管措施，保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的保值與增值。”

　　西方各國為了使社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值并更好地支持資本市場的發(fā)展，紛紛對社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資結(jié)構(gòu)和運(yùn)營管理采取新的措施。

　　德國原來是利用保險(xiǎn)法律對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行約束的，但從1998年4月1日開始改由投資公司進(jìn)行調(diào)整。德國法律規(guī)定：養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可投資于股票的比例為20%左右，具體比例由各個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金計(jì)劃靈活掌握；可投資于房地產(chǎn)的上限為30%；可投資于流動(dòng)資金的上限為49%。

　　目前，德國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資產(chǎn)總額目前已達(dá)到3000億美元，其投資結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況是：投資于債券占75%，投資于房地產(chǎn)占13%，投資于股票占9%，投資于現(xiàn)金儲(chǔ)蓄占3%。英國、瑞士、法國、美國、意大利、日本、智利等國家也都以立法形式規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資比例的法定上限。

　　有學(xué)者認(rèn)為,我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量的資金大概已有8500億～9000億，資金的快速增加會(huì)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資需求趨于迫切。對目前社會(huì)保險(xiǎn)基金結(jié)余部分的管理，可采用商業(yè)化的運(yùn)作模式,委托商業(yè)銀行等專業(yè)型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行二級托管,由地方政府和社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督,將資金的歸屬權(quán)和運(yùn)作權(quán)分開。

　　(來源：《中國新聞周刊》；劉彥)