專家：良法是善治之前提 用良法規范政府職能

　　開欄的話

　　剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出了180多項對依法治國具有重要意義的改革舉措。這些舉措中有哪些亮點？如何推進這些舉措落實？本報從今天起推出《專家信箱·我看依法治國新舉措》欄目，對讀者提出的相關問題進行深入解答，敬請關注。

　　讀者提問

　　黨的十八屆四中全會提出“良法是善治之前提”。良法與法治政府之間是什么關系？良法對于依法行政有何意義？

　　黨的十八屆四中全會強調“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，對規范和轉變政府職能提出了兩項要求：一是政府職能法定化，即“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”“推行政府權力清單制度”；二是制定并遵循良法，即“良法是善治之前提”“使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。以行政許可法的頒布施行為標志，政府職能法定化經歷了10年歷程，而以什么樣的法律法規規范政府職能的問題，卻是第一次提出來解決。這兩項要求戳到了部門利益法定化的痛處，觸及了政府職能法定化的要害。

　　我國各級政府手中握有的關乎政府與市場、政府與社會關系的審批權必須合法、必須合良法是相輔相成的兩個問題。沒有合法要求，談不上合良法的意義；沒有合良法，就沒有合法的含金量，合法就是空話。顯然，這是決定政府職能正當性的兩個根本問題，也是通過深化改革實現政府職能法定化的兩個基本著力點。長期以來，政府錯位、越位的根子，正在于政府職能合法性和合良法性問題沒有得到很好解決。

　　我國各級政府行使著三種審批權，每一種審批權都有一類法律法規作為依據：第一種是行政許可審批權，以行政許可法為依據；第二種是非行政許可審批權，以各種部門規章和地方法規為依據；第三種是變相審批權，以紅頭文件即規范性文件為依據。后兩種審批權中相當一部分，是政府對市場和社會自主權的染指，政府通過部門立法，將不應該由政府行使的審批權合法化，導致保護一些不正當的非行政許可審批權和變相審批權的規章、法規、規范性文件。

　　全面準確深入貫徹落實四中全會關于政府職能法定化的要求，必須致力于建立健全良法體系，通過良法規范政府職能，真正實現政府依法履職。而要實現這一目標，關鍵是要解決好三個問題、做好三篇文章。

　　一是要合理解決政府職能內涵和權力邊界問題，做好政府應該干什么的文章。一方面要“推行政府權力清單制度”，通過清理，切實劃分政府與市場、政府與社會的管理權限，將確實應由政府履行的職權以清單方式向全社會公布，使政府不能隨意用權；另一方面要推行政府負面權力清單制度，把政府不該插手的領域，管理的事項，以及政府過去曾經染指的領域和事項通通曬出來，讓全社會進行監督。通過這些措施，制約政府不想錯位和越位。

　　二是要正確解決對政府職能立什么法的問題，做好政府履職要依據良法的文章。要采取兩項主要措施：第一項是根據國務院關于“最終將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，不再保留‘非行政許可審批’這一審批類別”的決定精神，取消非行政審批和變相審批，廢除所有作為非行政審批權和變相審批權法律依據的部門規章、地方性法規和規范性文件，切斷政府不正當權力的源頭；第二項是適時對行政許可法進行充實、調整、完善，在規范法律定尺中增強政府職能法定化的信度和權威。通過這些措施，制約政府不能錯位和越位。

　　三是要解決由誰來對政府職能立法的問題，做好政府履職確有良法可依據的文章。要采取兩項措施：第一項是廢止部門立法的立法體制，“健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。”其中，既要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設區的市地方立法權，又要充分發揮高校在立法中的作用，通過在高校建立人大立法基地，探索第三方立法的模式；第二項是優化立法體制機制，“要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性”。要“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制”“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。通過這些措施，制約政府不敢錯位和越位。(石亞軍 作者系中國政法大學黨委書記)