烏日圖：城鎮化不能定位為振興經濟的工具

　　訪全國人大常委會委員、全國人大財經委副主任委員烏日圖

　　要堅守土地公有制性質不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損三條底線

　　文∕《瞭望》新聞周刊記者李紹飛王仁貴

　　剛剛結束的中央城鎮化工作會議明確提出，推進城鎮化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程。

　　會議還從人口轉移、土地利用、資金保障、城市布局、城市建設和城市管理六大方面，進行了具體的部署。

　　藍圖已經繪就，下一步關鍵在于如何落實。為此，《瞭望》新聞周刊記者專訪了全國人大常委會委員、全國人大財政經濟委員會副主任委員烏日圖。

　　“將城鎮化納入

　　經濟社會總體布局中”

　　《瞭望》：如何理解中央城鎮化工作會議“使城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程”這一要求？

　　烏日圖：城鎮是工業化和農業現代化的產物，是經濟社會發展到一定階段的必然結果，要符合經濟發展的客觀規律，不能簡單地將城鎮化當作應對當前經濟增速放緩的新的經濟增長點來推動，它也不單單是振興經濟的工具，所以此次會議強調要順勢而為、水到渠成，這一思想關系到未來城鎮化發展的模式和路徑。

　　從習近平總書記和李克強總理的講話中可以看出，更多的是強調要冷靜、客觀地推進城鎮化，而不是要求大干快干，要真正把它納入到經濟社會發展的總體布局中，避免運動式地推進城鎮化可能產生的問題。

　　我們知道中央的城鎮化工作會議準備了很久，現在看來很有必要。通過一年多來的深入調研和廣泛討論，達到了統一思想認識的目的，為下一步城鎮化建設進入一個正確的軌道奠定了基礎。中央提出了一個到2020年城鎮化率達到60%左右的目標，我認為這不是工作任務，是對未來經濟社會發展的預測，否則可能會出現層層加碼，盲目刮風的問題。

　　當然，在具體工作中還是要繼續處理好政府與市場、中央與地方的關系，否則，難免一些地方還會出現把城鎮化建設變成行政意志甚至長官意愿。近些年類似的教訓不少，如有的城市的風格甚至就取決于當地一把手的個人喜好。

　　從根本上講，要把城鎮化建設納入到法治軌道，加快城鎮建設規劃的立法工作，不能換一屆領導就換一個城鎮化建設與發展的模式。

　　“城鎮化的基礎是農業現代化”

　　《瞭望》：這兩年，理論上關于“人的城鎮化”的論述很多，但具體實踐尚有差距，按戶籍人口和常住人口統計的城鎮化水平相差十幾個百分點，如何解決這一現實問題？

　　烏日圖：人的城鎮化，就是說城鎮化要以人為本，城鎮化不是簡單的建樓房、造廣場、修馬路。

　　李克強總理的報告中提出了解決“三個1億人”的問題，一是已經進城常住的1億多非戶籍人口，主要是農民工群體；二是處在城市邊緣，集中于棚戶區和城中村的1億左右非戶籍人口，也主要是農民工；三是未來中西部地區可能將進入城市的1億農業人口。我們的城鎮化就是要解決好這三個1億人的農轉非問題。

　　對此，我有一些思考。現在我們一談到城鎮化往往就是考慮農村還有多少人將進入城市，即最后一個1億人群，但我以為首先要考慮和解決的應該是，如何讓已經在城市常住的1億左右的農民工和在城市邊緣的棚戶區與城中村生活的1億左右的失地農民成為真正意義上的城里人，這2億農民工雖然人在城市但并未享受到城市居民的待遇。

　　我們只有先著手解決第一個1億人和第二個1億人的問題，才能在工作中發現這2億人真正成為城市人后對我們城市經濟發展帶來什么變化，對教育、醫療、文化、社會保障以及住房、交通等諸多方面產生什么影響，對城市管理、社會治安等一系列問題提出什么需求。通過上述的工作總結經驗，為迎接解決第三個1億人做好準備，也就是說，我們要先把已經在胃里的消化了，再把嘴里的吞咽了，才能再準備進食，這符合中央積極穩妥推進城鎮化的思路。

　　否則，急于通過各種手段把農村現有人口轉移到城市中來，可能會衍生諸多問題。譬如，這些年出現的農民被上樓、被城鎮化現象。所以，此次城鎮化工作會議特別指出推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序的原則，要充分尊重農民意愿，保護農民權益，我認為還要加一個公平的原則，即將農民轉變成城市居民的政策應當體現公平。

　　進一步而言，關于第三個1億人的問題，他們進城的多少取決于農業現代化發展的步伐和形式，而不是先規劃建設出城市再來吸納農村人口進城，因為只有農業產業發展到一定階段，才能釋放出富余農業勞動力人口。城鎮是逐步積累成的，而不是靠一夜之間建成的。

　　提高城鎮化比例并不意味著要把現有的農村鏟平，把所有的農民都變成城市人。如果在農業現代化過程中，當地能夠就地吸收農業富余人口，這一地區農村就會發展成為一個小城鎮，為什么一定要人為規劃到城市中來呢？

　　中國是一個擁有13億人口的大國，不一定要拿西方發達國家城市化水平和農業產業人口的比例來衡量我們城鎮化水平的高低。而且，城鎮化率的高低也不必然是經濟社會發展水平的標志，特別是像中國這樣的人口大國，城鄉結構與其他國家一定會有差異。

　　從這一意義上說，推進城鎮化一定不能放松農業現代化建設，因為沒有農業現代化，城鎮化也不可能成功。城鎮化與工業化需要農業的現代化作支撐，工業及服務業的發展需要而且能夠吸納農村的富余勞動力是農村人口轉移到城市的前提，而農業只有實現了現代化才能解放出一部分勞動力支持城市經濟發展，因此說城鎮化的基礎是農業現代化。

　　“城鎮化要有產業支撐”

　　《瞭望》：對推進農業轉移人口市民化，此次城鎮化工作會議提出，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力，有何深刻內涵？

　　烏日圖：長期以來，中國城鎮化建設忽略了小城鎮，就像工業經濟中對小微企業重視不夠一樣。表面上看，小城鎮吸收人口能力不如大城市，但總量上看還是小城鎮吸納人口多，中國現有城市600多個，建制鎮近兩萬個，還有很多非建制鎮。現在的問題是小城鎮不發達，功能不齊全。改革開放以來，工業發展主要集中于大中城市，工業基地建設也主要是以大城市為依托建立起來的，小城市、建制鎮基本沒有成規模的產業，由于缺乏產業支撐，小城鎮的經濟發展受到限制，這里有經濟發展規律使然，也有政策導向問題。

　　所以，城鎮化發展要有產業支撐，才能吸納人口，這就要引導工業企業向中小城市擴散，這可以和調整經濟結構結合起來，但是也要順勢而為。實際上，近幾年已有這樣的趨勢，譬如沿海大城市的一些企業越來越多地向中西部地區的中小城市轉移。

　　當然，也不是每個城鎮都要有規模的產業支撐才能發展，由于大城市的擁擠、生活費用的昂貴、環境污染等原因，必然會在大城市周邊出現一些服務型的小城鎮。如國外一些大城市周邊就有很多居住生活型的小城鎮。

　　《瞭望》：你曾提到，有些地方把城鎮化理解為建造城市。當前在城市建設的用地方面主要存在哪些問題？

　　烏日圖：最近這些年不少地方熱衷于擴城建市，小城市希望成為大城市，大城市希望成為特大城市，大家都要搞各種園區，設多種功能中心，建設國際大都市，這背后有經濟規模擴大的欲望驅使，但更有政績工程的因素影響，由于盲目地擴大建設用地，建設開發區，以及各種形象工程，在土地資源本身稀缺的條件下，造成土地的浪費、利用效率低等問題。

　　中央擔心未來城鎮化仍會走這樣的老路子，所以，首先就要從用地方面進行嚴格的限制，除了提出土地公有制性質不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損這三條底線外，強調使用好存量，用好現有土地資源，發揮其最大的效率。

　　“避免規劃成為行政意志

　　要有法律保障”

　　《瞭望》：人口、土地之外，城鎮化建設另一個焦點是資金，城鎮化建設中，資金究竟如何保障？

　　烏日圖：如今，地方政府不差錢的時代已經過去了，原先依靠過度土地開發維持的土地財政模式已經難以為繼，現有城鎮土地資源日益緊張，地方債務風險加大。下一步城鎮化建設需要大量資金，錢從哪里來？

　　從政府角度，城鎮化建設中最需要重視的是基礎設施和公共服務建設，依靠現有的政府財力，無法滿足現實需求。這需要國家政策性支持，這次會議提到要建立多元可持續的資金保障機制，主要在三個方面：一是允許地方政府發行市政債券；二是發揮好政策性金融機構在城鎮化建設中的作用；三是要放開市場準入，允許非公企業進入特許經營領域，讓非國有資本進入，參與到城市公用設施的建設和經營中來。前些年我在地方調研時遇到過類似的案例，很多城市的政府沒有財力建污水處理廠，有的建成了交給有關部門管理也難以正常運轉。但也有地方將它交給企業去運營，政府給予綜合利用的政策支持，后者通過對城市廢棄物的回收利用、綜合管理等措施運轉得很好。

　　不過，現在很多地方還沒有在這些領域放開對非國有資本的限制。一直以來，我們有一個觀念，即政府承擔責任的事情一定要政府部門來經辦。其實，政府應該提供的法定的公共產品也完全可以交由市場主體來提供，誰經辦更有效率就可以交給誰，這要由市場來起決定性作用。

　　《瞭望》：此次城鎮化工作會議強化了規劃的重要性地位，要求一張藍圖干到底。怎樣協調地方的自主性和規劃的權威性之間的關系？

　　烏日圖：長期以來，國家規劃缺乏法定地位，導致實踐中出現不少問題。下一步要加快規劃的立法工作，目前，《發展規劃法》和《基礎設施和公用事業特許經營法》已經列入到十二屆全國人大立法規劃中，相關部門對這兩部法律立法工作都比較積極，正在加快起草工作，爭取能夠提請本屆人大審議。因為越來越多的部門已經意識到，缺乏法律保障，很多規劃很難完全落到實處。

　　只有制定完備的法律，才能為規劃提供可靠的保障，不論是誰上臺，都必須按照規劃進行，避免規劃成為行政意志，只有這樣才能一張藍圖干到底。□