“十二五”社保制度面攻堅難題 地方分割亟待打破

　　“十二五”社保制度安排

　　經(jīng)歷了社保制度的“從無到有”，轉(zhuǎn)入覆蓋面從小到大、待遇水平從低到高的發(fā)展階段，中國社會保障發(fā)展所面臨的攻堅性難題愈加凸顯

　　“十一五”時期是我國社會保障體系建設(shè)發(fā)展最快的時期。隨著城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民生育保障試點等一系列制度設(shè)計出臺，我國社會保障制度建設(shè)取得突破性進展，社保體系框架基本形成。

　　據(jù)《瞭望》新聞周刊了解，與“十一五”規(guī)劃相比，正在制定的“十二五”規(guī)劃中“社會保障”部分著墨甚多，要求明顯細化、充實。這與2020年全面建設(shè)小康社會的時限緊密相扣。

　　日前，本刊為此專訪人力資源和社會保障部社會保險所所長何平。他表示，“十二五”期間，我國社會保障將從大規(guī)模的制度建設(shè)階段，轉(zhuǎn)入扎實推進制度精細化、做實顯效的新階段。同時，社會保障發(fā)展所面臨的攻堅性難題也愈加凸顯。

　　硬要求與硬指標

　　按照社會保障發(fā)展的一般規(guī)律，任何國家都要經(jīng)歷社保制度從無到有，覆蓋面從小到大，待遇水平從低到高的發(fā)展過程。這被何平稱為“三從三到”。

　　“從制度全覆蓋的角度來看，‘十一五’期間大規(guī)模的制度建設(shè)，大幅度彌補了原有的制度空白”，何平說，現(xiàn)在還剩下一個空白點——城鎮(zhèn)非就業(yè)老年居民的養(yǎng)老保障。

　　在今年8月舉辦的第四屆中國社會保障論壇上，人力資源社會保障部部長尹蔚民談到制度空白點和薄弱環(huán)節(jié)時，也對此直言不諱——“在新農(nóng)保制度開始試點后，這一群體的問題凸顯出來”。

　　據(jù)了解，目前我國已有40多個城市開始探索實行城鎮(zhèn)非就業(yè)老年居民養(yǎng)老保障辦法，只是中央層面還沒有統(tǒng)一出臺文件。“‘十二五’期間只須再補上這一個制度安排，因此在制度建設(shè)上壓力已經(jīng)不大了”，何平說，“再加上醞釀起草多年的社會保險法也將在‘十一五’末、‘十二五’初通過，所以從國家法制安排上來看，‘人人享有社會保障’的目標受到了有效的法律保護”。

　　黨的十六大以來，我國社保覆蓋范圍不斷擴大。到今年6月底，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度覆蓋2.45億人，比2002年擴大了1億人。剛剛開始試點的新農(nóng)保覆蓋了5965萬人，年底將超過1億人。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險覆蓋人數(shù)達到12.5億人，比2002年增長了10倍。工傷保險參保1.53億人，其中5800多萬人是進城的農(nóng)民工。

　　“每項社會保險的覆蓋面都要達到95%以上，才能稱為真正意義上的‘人人享有社會保障’。因此，社保擴面仍需持續(xù)努力”，何平說。

　　近6年來，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金經(jīng)過連年調(diào)整，水平翻了一番；新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，國家財政補助額從開始的每人每年20元提高到120元；城鄉(xiāng)最低生活保障標準、失業(yè)保險待遇、工傷傷殘和工亡待遇都大幅度提高。

　　“社會保障待遇水平的高低，要以足以維持較為體面的基本生活為基準來衡量，并注意逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、各類群體之間的待遇差距”，何平說，這是社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的必然要求。

　　此外，著力改善社會保障管理，提升社保經(jīng)辦機構(gòu)硬件水平和人員隊伍素質(zhì)能力，被主管部門視為下一階段的硬要求。“由于我國地區(qū)發(fā)展不平衡，一些地方的社保經(jīng)辦機構(gòu)甚至連電腦都沒有。要查清下個月有誰年滿60歲以便發(fā)放養(yǎng)老金，還需要工作人員動員自己的孩子幫著檢索”，何平說，辦事拖拉、監(jiān)管不嚴等問題，反映出管理服務(wù)能力建設(shè)的迫切性。

　　據(jù)了解，“一卡通”是“十二五”期間提升社保經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力的指標性要求。人社部部長尹蔚民公開表示，將重點大力推進標準統(tǒng)一、功能兼容的社會保障卡的應(yīng)用，在2010年底預(yù)計發(fā)卡1億張的基礎(chǔ)上，爭取“十二五”期末全國發(fā)卡8億張，并爭取早日實現(xiàn)“一卡通”。

　　“‘十二五’期間，‘一卡通’是個硬指標”。何平說，社會保險卡按規(guī)劃到“十二五”末，8億參保人的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育等社保信息都將統(tǒng)一在這張社保卡內(nèi)。在有條件的城市，社保卡還將成為“市民卡”，以實現(xiàn)更為廣泛的電子結(jié)算功能。

　　地方分割亟待打破

　　“一卡通”的“通”，是指各項社會保險信息“通”用一張卡，方便參保者隨時隨地查詢自己的權(quán)益記錄，方便、快捷地享受社會保障服務(wù)。另一方面，這個“通”也還遠遠不是“通天下”的“通”，而是“本地通”的“通”——跨省市的社保“通”仍面臨統(tǒng)籌層次低的老大難問題。

　　截至2009年底，全國31個省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部出臺了實施養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法，如期完成在全國建立養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度的目標。“省級統(tǒng)籌”這一1987年國家主管部門便已提出的改革目標，歷時22年、在高層給出明確截止日期的強力推動下，才得以艱難實現(xiàn)。然而對于養(yǎng)老保險而言，全國統(tǒng)籌才是最終目標。目前的社會保險法草案對此已有明確規(guī)定，也有高層消息人士表示，實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的時間結(jié)點定在2012年。

　　而情況更為復(fù)雜的醫(yī)療保險，目前多數(shù)地方實行的還是地市級統(tǒng)籌，省級統(tǒng)籌的目標看似相當遙遠。目前跨省市的醫(yī)保“漫游”多以“城市間協(xié)議”的方式“批量處理”。

　　“社會保障發(fā)展要在‘十二五’期間提升內(nèi)在質(zhì)量、實現(xiàn)制度精細化、讓參保者得到更多實惠，取得實質(zhì)性進展，關(guān)鍵在于打破地方分割的管理方式”，何平指出。

　　省級統(tǒng)籌最大阻力來自于地方利益的平衡，涉及到上下級政府財政“受益受損”的利益博弈。因此，跨省市、跨地區(qū)的醫(yī)保“漫游”不是一個技術(shù)問題而是一個制度問題、利益問題。但是，隨著“十二五”期間人才流動的進一步活躍，更多獨生子女異地就業(yè)后父母異地養(yǎng)老看病的情況也將增加，醫(yī)保不能異地漫游的現(xiàn)實問題已經(jīng)越來越突出地擺在各級決策者面前。

　　而另一方面，“統(tǒng)籌層次是一個辯證的命題，層次太低固然不好，但集中度太高也有問題”，何平說，如果沒有科學(xué)合理的央地責(zé)權(quán)劃分，集中度太高了雖然可以在“公平跨度”上實現(xiàn)提升，卻會將壓力過多地轉(zhuǎn)移給中央，使地方擺脫應(yīng)有的責(zé)任。

　　“特別是醫(yī)療保險，在全世界都是個難題。統(tǒng)籌層次上要合理劃定央地權(quán)責(zé)，調(diào)動央地兩方面的積極性，注意處理其間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系，小心謹慎，穩(wěn)妥推進”，何平說。

　　社保前路五大難題

　　制度搭建期基本結(jié)束后，30多年改革開放和體制轉(zhuǎn)軌遺留、積累下來的難題，在“十二五”期間更為凸顯。何平表示，對照2020年全面建設(shè)小康社會的目標，“十二五”、“十三五”期間社會保障發(fā)展前路依然艱巨，至少有五大難題需要攻克，而且每一個都是“硬骨頭”。

　　首先，養(yǎng)老保險個人賬戶空賬做實。在我國統(tǒng)賬結(jié)合制度確立后，個人賬戶的資金被用于支付當期養(yǎng)老金，由此形成規(guī)模巨大的“空賬”。一旦“現(xiàn)收現(xiàn)付”模式出現(xiàn)拐點，空賬將極大威脅我國社會養(yǎng)老保險制度的公信力。目前關(guān)于個人賬戶空賬規(guī)模的官方數(shù)字是，截至2004年空賬7400億。也有學(xué)者估算，中國養(yǎng)老金空賬規(guī)模約為1.3萬億。

　　為解決空賬可能帶來的養(yǎng)老金支付壓力，我國在2000年開始了做實個人賬戶試點。截至2009年底，養(yǎng)老保險個人賬戶做實試點工作已經(jīng)擴大到13個省(市)，共積累養(yǎng)老保險個人賬戶基金1569億元。但與現(xiàn)實空賬規(guī)模相對照，還有相當大的深入空間。

　　其次，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度。2008年初，國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》，山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市開始試點。牽涉3000萬“事業(yè)人”的養(yǎng)老改革由此啟動。這一改革由于牽涉到事業(yè)單位分類改革、事業(yè)單位人事管理制度改革等多項大部頭制度變動，且改革對象涉及到中國大多數(shù)“專業(yè)技能人才”，因此改革阻力和難度甚大，相關(guān)制度設(shè)計仍需磨合、完善。時至今日，各省區(qū)市試點改革推動緩慢，有待實質(zhì)性進展。

　　其三，以農(nóng)民工、靈活就業(yè)群體為代表的特殊群體。2009年2月，人力資源和社會保障部在其官方網(wǎng)站上公布了《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》摘要，向社會各界公開征求意見。農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法采取“大賬戶、低繳費”的制度設(shè)計。2009年底，原計劃出臺的《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》被揉進《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》中開始施行。

　　這一針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)的文件經(jīng)過5年的醞釀終于出臺，但其效果還有待進一步觀察。“針對農(nóng)民工群體的社保政策和制度，可能還需要進一步完善、調(diào)整，以使更大范圍、更大比例的農(nóng)民工，得到更為有效的社保權(quán)益保護”，何平說。

　　近年來，我國靈活就業(yè)人口數(shù)量和比例呈上升趨勢。這一群體的勞動關(guān)系不確定，就業(yè)崗位不確定，工作時間不確定，工資收入不確定。“靈活就業(yè)群體與普通居民的界限難以劃清，這是一個難點”，何平說，靈活就業(yè)者多為年輕人，當前的養(yǎng)老醫(yī)療壓力不大，重點問題是通過制度設(shè)計吸引他們有效參保。

　　其四，社保基金投資運營的回報率偏低。一些地方社保基金投資運營的回報率不足2%，老百姓的養(yǎng)命錢如何保值增值，還沒有一套完整的制度辦法。“廣東等地曾委托社保基金理事會投資運營效果不錯，但是在更高層面還沒有下決心決策，需要突破”，何平說。

　　其五，有效縮小城鄉(xiāng)保障差距。“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的保障差距，需要一個相當漫長的過程才能有效縮小。”何平說，一般來說在工業(yè)化發(fā)展到一定程度，農(nóng)民占15%～20%的情況下，才能夠承擔(dān)得起對農(nóng)村的大幅度補貼，以填平城鄉(xiāng)保障水平的鴻溝。“縮小城鄉(xiāng)保障差距一方面需要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展階段特征，另一方面在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中也要充分考慮農(nóng)民的利益訴求，力爭平穩(wěn)渡過利益糾葛異常突出的熱點時期”。□文/《瞭望》新聞周刊記者楊琳