專家支招法治反腐：引入第三方進行制度廉潔性評估

　　張浩/漫畫

　　受訪人:

　　■中國人民大學反腐敗與廉政政策研究中心主任　毛昭暉

　　■西安交通大學廉政研究所副所長　李景平

　　■中南大學廉政與法治研究中心主任　李滿春

　　■湖南大學廉政研究中心執行主任　袁柏順

　　■江西省黨風廉政建設研究中心常務副主任　廖曉明

　　■北京市委黨校副教授　元躍旗

　　10月28日，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱《決定》)發布。《決定》強調，加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，堅決遏制和預防腐敗現象。那么，反腐敗立法從哪些方面發力?規范制約公權重點應放在哪兒?如何確保司法公正遏制司法腐敗?就這些問題，檢察日報廉政周刊記者采訪了有關專家。

　　懲防腐敗

　　怎樣實現立法引領

　　廉政周刊:《決定》提出，“加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，您認為國家立法應在哪些方面對反腐敗作出規定?

　　毛昭暉:首先應當明確的是，國家立法是一個特定概念，是指全國人民代表大會及其常務委員會的立法活動。故反腐敗的國家立法內容首先體現為兩方面核心立法內容:一是盡快將“懲治與預防腐敗法”納入全國人大的立法規劃，啟動反腐敗國家大法的立法程序;二是盡快啟動反腐敗法典編纂，構建一個完整的、體系化的反腐敗法律體系，從而為反腐敗的法律適用提供保障。此外，還有一項工作也很重要，那就是從懲治與預防腐敗的法治體系建設的視角，對現行關涉公共權力運行的重大法律進行廉潔性審查，防范立法腐敗。

　　李景平:依法反腐的基本前提，是有較為系統、完備的反腐敗法律制度。反腐敗國家立法要注重兩方面的內容:一方面是關于掌權者的權力設置邊界及權力行使和運行的規則;另一方面是追究腐敗者的規則和安排，即關于違反規則構成腐敗及其追究的規則。具體包括加強權力行使和運行的制度法規建設;適應反腐敗現實需要，整合散落在公務員法和刑法等國家單行立法以及黨內法規中的規定，推動反腐敗綜合性立法，制定專門的反腐敗法。

　　廉政周刊:《決定》提出，“完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對象由財物擴大為財物和其他財產性利益”，對此您怎么看?

　　毛昭暉:可以說，在司法解釋和實踐中，已經在一定程度上將賄賂犯罪對象擴大到財物和其他財產性利益，《決定》就此問題的再次明確，其重大的立法引領意義在于強調對“懲治貪污賄賂犯罪法律制度”的全面完善，實現與黨內反腐敗法規體系的銜接和互補。毋庸置疑，現行懲治貪污賄賂犯罪法律規定的滯后已經影響到懲治職務犯罪行為的有效性，由此可見，下一階段，必將進入懲治職務犯罪系統立法完善的高頻期。尤為重要的是，在立法中，應當借鑒《聯合國反腐敗公約》的有關內容，如關于腐敗犯罪案件特殊訴訟程序、腐敗行為的經濟罰和資格罰、腐敗行為后果消除及損害賠償和將無形的非物質性利益納入賄賂犯罪對象的范疇等。

　　廉政周刊:《決定》首次把“形成完善的黨內法規體系”明確為“建設中國特色社會主義法治體系”的一項重要內容，目前，黨內法規制度在制定、配套以及同國家法律的銜接協調方面還存在哪些問題?如何完善?

　　李景平:與其他方面的制度立法相比較，在反腐倡廉法規制度體系結構中，基本政策類的原則性規定占據主導地位，政策性法規原則性有余，權威性不足。反腐倡廉法規制度體系由若干單項具體政策法規制度構成，每一個具體政策法規都有不同的內容、目標和特定的作用對象，各自在一定的范圍內相對獨立地發揮作用，但單項法規制度之間關聯性欠缺，未能體現“協調增益”之效，急需對相關法規制度進行整合。還有的法規制度，一些地方和部門大而化之，并沒制定相應的實施辦法和細則，照抄、照搬中央文件規定，并沒有出臺相應細化的程序性細則，以致在某些方面規定得很具體、很詳細，在另外一些方面卻無章可循，存在制度法規建設方面的盲區。因此，我認為要規范從政行為，確保權力正確行使，加強對違紀違法行為的懲處制度建設，進一步健全黨紀政紀處分制度。

　　毛昭暉:把黨內法規體系作為建設中國特色社會主義法治體系的一項重要內容提出，凸顯了執政黨意識形態與法律價值的統一性，體現執政黨意識形態的包容性和執政黨的現代化。處理好黨內法規制度與國家法律的銜接協調問題，首先要認真落實有黨內“立法法”之稱的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，規范全黨各個層面規范的制定、適用和執行。

　　規范制約公權

　　重點應該放在哪

　　廉政周刊:《決定》提出，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”，這項工作應從哪些方面推進?怎樣切實保證行政機關“法定職責必須為、法無授權不可為”?

　　袁柏順:政府權力清單制度已經有越來越多的地方在推行，但仍然存在形式主義、走過場的現象，比如有些清單所列的權力仍然屬于不合理權力，如變相保留法無明確授權或其他不該擁有的權力;再如雖列出清單但存在運行程序過繁、過程不透明等現象和問題;后者尤其可能包含腐敗漏洞。要進一步推進，有必要引入第三方進行制度廉潔性評估，使權力在經合法性審查之外，還要有廉潔性審查，以堵塞規范權力的相關制度當中的腐敗漏洞。

　　李滿春:確立推行政府權力清單的基本思路，要以轉變政府職能為核心，以法治思維和法治方式為引領，圍繞市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”和權責法定、權責匹配、簡政放權原則，清理規范政府權力，將所有政府權力納入清單，實行“行政權力進清單、清單之外無權力”，進一步厘清政府與市場、政府與社會、部門之間的權責關系，更好地激發市場主體和社會活力。我認為，政府權力清單制度建設的主要任務，一是確圍，確定行政權力清理范圍，做到權力單位和權力種類全覆蓋;二是清權，清理行政權力事項，全面梳理、摸清底數;三是確權，審核確認權力事項，能減則減、應放盡放;四是確責，明確行使權力職責，權責匹配、權責一致;五是打造平臺，建立權力清單和責任清單運行平臺，融合清單與載體;六是行權，實行權力規范透明運行，網上辦理、陽光操作;七是制權，強化權力制約監督，建立配套制度，完善約束機制;八是追責，嚴格追究責任，跟蹤權力運行，加大問責力度。重點抓“清權、確權、制權”三個環節，其中“確權”是重點中的重點，難點中的難點，當然也是制度建設的關鍵。要管好“看得見的手”，用好“看不見的手”。

　　廉政周刊:《決定》提出，“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，如何保障這項制度不落空?

　　袁柏順:我認為，首先必須明確“重大決策”的界定標準。對于不同的部門尤其是政府層級來說，重大決策的界定標準應該說是不同的。決策之重大，與其投入的公共資源之多，影響的范圍之廣、程度之深、后果之重大深遠相關，所有這些都應該納入考量的范圍。其次必須有合理的評價機制，以確定是否應該承擔責任，這是責任追究及責任倒查的基礎。最后還要有追責的啟動機制。

　　李滿春:新制度為官員劃下紅線，決策不能給未來埋下隱患，而且該決策而不決策，久拖不決的，要負起責任。對《決定》提出的“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”的路徑選擇，我認為，一要提高認識，選準切入點，使落實建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制由“軟”變“硬”;二要建立網絡，細化責任縱橫網絡，使落實建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制由“粗”變“細”;三要方法妥當，深化考核，使落實建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制由“虛”變“實”;四是責任分明，嚴格追究，使建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制由“寬”變“嚴”，對懶政、怠政、職權濫用、決策機關應及時做決策卻拖延不做，引發“小事拖大、大事拖炸”，甚至引發群體性事件，或者嚴重的國家經濟利益的損失的，如果發生的是事故、財產損失、人員傷亡，可以按照現有標準執行，但如果是政治損失、社會穩定方面的損失，則要根據具體情況，有待進一步完善相關的標準，通過一定法定程序直至罷免，甚至追究刑事責任。

　　廉政周刊:《決定》提出，“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點”。您認為加強對政府內部權力的制約，重點應放在哪里?

　　袁柏順:權力制約重點應該放在資金等公共資源投入多，政策影響范圍廣、程度深、后果重大深遠的關鍵崗位的行政決策權的制約上。

　　李滿春:我認為，有效制約和監督權力的關鍵，一是依據法律和憲法規定，完善對重大決策部署執行情況的監督檢查機制，完善公共資源配置領域的市場運行機制，完善財政管理和行政審批機制，完善國有企業和國有資產的監管機制，堅持用制度管權、管事、管人，最大限度地減少制度漏洞，強化內部流程控制，防止權力濫用。二是完善政府內部層級監督，改進上級機關對下級機關的監督、下級行政機關對上級行政機關的監督、互不隸屬的行政機關之間的相互監督。三是完善政府內部專門監督，即行政機關內部的行政監察的監督，審計監督，法制部門的監督、預防腐敗局的監督，建立常態化監督制度，完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。四是延伸內部以外的制約和監督機制。這個機制，一靠民主，二靠法制。具體來說，發揮人民民主對權力的制約和監督，就要切實保障廣大人民的選舉權、知情權、參與權、監督權;加強法制對權力的制約和監督，就要實行國家政治生活的制度化、規范化、程序化，使掌權者辦事具有可遵循的統一規范，確保權力按法律行使，合理運行。

　　司法腐敗零容忍

　　如何從制度上落實

　　廉政周刊:《決定》提出，“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”，有人擔心，即便領導有干預司法活動、插手具體案件處理等行為，也沒人敢記錄，如何破解這個問題?

　　元躍旗:這個問題提得很好。領導干部不論出于什么目的干預司法活動的行為都是黨紀國法所不容的。建立這一制度就是要解決權大于法的問題，執行好這一制度還應有相應的配套制度支撐。就這一制度本身來說，是由記錄、通報、責任追究三部分構成的。沒人敢記錄，無非是怕領導的“打擊報復”。可以考慮建立健全一個由多職能機關組成的記錄機制，包括書記員的筆錄、影像同聲記錄;記錄資料實行統一加密管理;規定任何個人無權單獨審閱等，以備紀檢監察機關核查。一旦發生領導干部干預司法活動、插手具體案件處理時，記錄機制就應啟動，為執行通報和責任追究制度提供真實可靠的第一手依據，“打擊報復”就難以發生。

　　廖曉明:破解這個問題，要切實保障司法活動的獨立性，對干預司法活動、插手具體案件處理等行為的領導干部，一經發現以違紀違法嚴處，司法機關內部人員對過問案件人員未予記錄或記錄不實者以瀆職論處。要使涉案情況反映制度化，對于領導干部反映案件情況，應建立相關制度，明確規定需通過書面材料或記錄，通過正當程序，經過司法機關相關程序批轉交辦，不得直接交給案件承辦人。要切實實施司法活動的公開性，對案件審理的每一個環節都盡可能公開、透明進行，讓領導干部難以插手案件。

　　廉政周刊:《決定》提出，“對司法領域的腐敗零容忍，堅決清除害群之馬”，該如何從制度上落實?

　　元躍旗:司法腐敗對社會的公平正義的破壞性是極大的。但有些地方在處理司法人員腐敗案件時往往“手太軟”，產生的負面影響超出案件本身。對司法腐敗行為，必須從完善并嚴格執行各項規章制度做起，防止制度變成“紙老虎”“稻草人”。首先要完善已有的制度。出現“手太軟”的原因說到底還是制度有漏洞，找到漏洞把它補好，誰手軟，誰就要承擔相應的責任，“手”就不敢“軟”了。其次還要建立新制度。在原有的制度體系中，弄清楚缺少哪些必要的制度，它們往往是確保司法人員廉潔司法的有效制度保證。為什么關系案、人情案、金錢案能夠發生，“吃完原告吃被告”這種“老大難”問題長期存在，不僅要從人的角度找原因，更要從制度上找不足。特別是對司法人員的監督制度，它應是一個制度體系，包括一般性監督、辦案期間的監督、案件終結后的監督，形成一個全方位、多環節的監督機制，其震懾作用可降低發生腐敗幾率，提高查實腐敗效果，達到零容忍。

　　廖曉明:司法公正是社會公正最直接的體現，也是踐行法律面前人人平等的根本體現，司法領域的腐敗直接損害法律尊嚴和社會公平正義。對于司法領域的腐敗必須零容忍，要提高司法工作人員的法治意識和法律水平，要讓每一個司法工作者敬畏法律，擁有良好的專業知識水平。要以制度約束司法工作人員手中的權力，要加強對司法活動的監督，構建360度的監督體系，監督司法活動的每一個環節，每一個細節。對于司法領域的腐敗應予以嚴懲，對因違紀違法被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法嚴格追究刑事責任。

　　廉政周刊:《決定》提出，“明確紀檢監察和刑事司法辦案標準和程序銜接，依法嚴格查辦職務犯罪案件”，您認為目前在這方面還存在哪些問題，未來如何破解?

　　元躍旗:紀檢監察機關屬于執政黨內部負責黨的紀律、監察黨員領導干部落實黨紀情況、核查違紀事實的部門;司法機關是執行國家法律、查辦違法犯罪的專職部門。目前，這兩個機關在查辦職務犯罪中的關系多表現為:紀檢監察機關先核查案件信息，掌握案件資料，查證案件事實，依據黨內紀律處分條例給予黨紀處分，如果發現有違法情節和事實，再移交司法機關進行法律制裁，兩種處理間隔時間較長。這種辦案方式存在標準不明、程序銜接不暢的問題。除此之外，如果紀檢監察人員受到各種外界因素影響隱瞞犯罪人員的犯罪事實，查而不報，則可能導致腐敗分子最多受到黨內處分，而受不到應有的法律制裁;如果黨委以各種理由對紀檢監察部門查處職務犯罪人員的案件不表態、不積極，案件只能擱置，同樣可能導致職務犯罪人受不到法律的懲處等等。破解這類問題的理想辦法就是制定相關的法律條文，規定一旦發現違紀犯罪線索和事實，不僅上級紀委要介入，司法機關也要提前介入，可通過組建聯合辦案工作機制，及時界定違紀違法事實，使職務犯罪人員在受到黨紀處分的同時，受到法律的應有制裁。

　　廖曉明:目前存在的主要問題，一是在查辦職務犯罪案件過程中，紀檢監察機關與司法機關的法定職責如何界定;二是案件辦理過程當中的程序銜接問題，如哪些案件要移送、什么時間移送、哪個部門負責移送等問題;三是案件辦理過程中的證據問題，如紀檢監察機關獨立于司法機關的取證能否作為司法機關作為認定案件事實的依據，紀檢監察機關與檢察機關在查辦案件時共同取得的證據是否具有合法性等。我認為，紀檢監察機關與司法機關要加強溝通交流，做好銜接工作。首先要嚴格履行法定職責。紀檢監察機關的主要職責是查處國家工作人員的違紀問題，在查處違紀問題時發現涉嫌職務犯罪的案件，應立即移送司法機關，由司法機關按照法律程序查處，切實做到該移送的及時移送。職務犯罪案件既可由紀檢監察機關移送，也可由司法機關直接受理立案，均由司法機關按法律程序查處。其次要完善銜接工作機制。紀檢監察機關在查處違紀案件發現涉嫌職務犯罪時要加強與司法機關的溝通，應把握好移送前、移送過程中和移送后三個階段的溝通協調;司法機關在查辦職務犯罪案件時應保持與紀檢監察機關的及時溝通協調，取得紀檢監察機關的支持與配合。最后還要建立紀檢監察機關與司法機關預防和查處職務犯罪案件的聯席會議制度。由于各自的法定職責，在查處職務犯罪案件過程中，司法機關常處于被動狀態，其受理立案等程序均要有相關證據支撐，而紀檢監察機關可以從嚴肅黨紀政紀的角度主動查處。針對職務犯罪案件查處的特殊性，必須構建一個信息共享、職能互補、分工協作、強化監督、共同推進懲防體系建設的工作平臺，提高反腐倡廉建設的系統性和協調性，增強反腐倡廉工作的政治、社會和法紀效果。（李國民　高斌）