中國慈善立法走入瓶頸 面“官”“民”兩難抉擇

　　編者按

　　金秋九月,應該算是一個熱鬧的慈善之月。9月29日,一場由“股神”巴菲特與世界首富、微軟公司創始人比爾·蓋茨發起的慈善晚宴,將在北京開席。50位此前受邀的中國富豪,究竟會有多少人“慷慨赴宴”,目前尚無定論。有“中國首善”之稱的、江蘇黃埔再生資源利用有限公司董事長陳光標在致巴菲特和比爾·蓋茨的公開信中,聲稱在自己離開這個世界的時候,將不是捐出一半財富,而是“裸捐”——向慈善機構捐出自己的全部財產。

　　面對紛繁的國內慈善捐贈事件,慈善業內人士則表現的相當冷靜,他們認為,目前中國的公募基金會、慈善會多扎根于行政系統內,而承擔、消化慈善基金職能的基層公益服務機構發展卻明顯“缺腿”,同時,對慈善業監管不力、善款流通渠道成本過高等諸多弊病制約了慈善事業的順利發展。所以,比起翹首期待哪個富豪會“裸捐”,我們更需要借機好好思考如何突圍慈善業發展的瓶頸之困。

　　本報記者萬靜

　　現狀

　　民間慈善組織取得合法身份難

　　可以存在,可以活動,但難以取得合法身份。這是為數眾多的中國民間慈善組織共同面臨的出生制度困境。

　　9月12日,著名影星李連杰首次公開表示,由他創建的國內著名私募基金會——壹基金,因為身份地位不清,有可能面臨中斷困境。

　　這種障礙來自現行的社團登記制度。根據1998年10月發布的《社會團體登記管理條例》,申請成立社會團體,首先應當經其業務主管單位審查同意,否則將不予以登記注冊。對于“業務主管單位”,該條例也有明確規定,必須是國務院有關部門和縣級以上地方各級政府授權的組織。對于多數民間社團來說,要獲得業務主管部門的批準基本上是一項不可能完成的任務。

　　而對于民間組織的注冊,更重要的是實行嚴格的“雙重管理”制度,即要求除了找到一個政府機關或者黨政部門作為“業務主管”之外,還必須在民政部門登記,也就是說得找兩個“婆婆”才能合法化。民間社團因為被主管部門拒絕接納而引發的糾紛甚至打起官司的也不在少數。

　　作為變通,像壹基金這樣掛在一家有政府背景的合法機構名下,是辦法之一。更多被拒于合法登記門外的社團,要么轉而登記為企業法人,承受稅收、身份、對外合作等方面的壓力,要么干脆就是轉入地下,“非法”運行。

　　根據中國社科院發布的藍皮書,到2008年底,中國以非正式登記的方式(如以工商注冊等其他方式注冊)存在的公益組織大約75.9萬個,此外還有25萬個組織沒有登記。

　　經過四川汶川、青海玉樹、甘肅舟曲等幾次大的自然災害的考驗,現有的公募基金組織已經不能適應慈善事業的發展。四川紅十字會曾經這樣形容他們的工作——17名工作人員,20億善款,10多萬張銀行單據；兩萬多郵局匯款單；每天要寄出幾千封回執；每天上千噸的救災物資要處理,這些都成為不折不扣的善款處理困境。

　　官方慈善組織工作負荷超量痛苦不堪,民間慈善組織蓄勢待發卻難以獲得法定身份,中國慈善事業又在蓬勃發展。可以說,中國慈善到了作出選擇的關鍵時刻。

　　困境

　　民間慈善組織難享減免稅優惠

　　其實出生、登記方面的障礙,從深層次來說,還是緣于我國慈善業的體制障礙,就是中國的慈善到底是姓“官”還是應該姓“民”?是由官方來主辦操作呢還是放手民間?

　　今年7月底,民政部、發改委、監察部等五部委簽發的《青海玉樹地震抗震救災捐贈資金管理使用實施辦法》公開要求把玉樹地震捐款“直接撥付到青海省”,由青海省政府統籌使用。其最為核心的內容,就是要求13家全國性公募基金會把所接受捐款統一劃轉青海省民政廳和青海省紅十字會、青海省慈善總會賬戶。

　　文件公開引致輿論一片嘩然。因為一旦落實,意味著13家基金會將失去對所接收玉樹地震捐款的控制權和使用權,變成了青海省政府災后重建的“錢袋子”；而有權接收這些善款的青海省紅十字會、青海省慈善總會等,實質上也淪為地方政府的“出納”。一位全國性基金會秘書長對記者提出了“匯繳”的質疑:“負責籌錢的基金會在災后重建中,還有什么權利?善款的最終投向,怎么向捐贈人交代?這可都是做慈善的底線問題!”

　　由政府限定募捐組織的做法,法律學者認為這實質上是一種變相的行政審批行為。它一方面限制了公益組織應有的合法募捐權利,另一方面也限制了公民選擇的權利。

　　根據我國相關法律規定,只有公募基金會可以向社會公開籌款,個人及非公募基金會都沒有這個權利。專家認為,比起呼吁更多富人捐款,目前更重要的是改革中國慈善機制,還慈善事業民間本性。　

　　中國的民間慈善組織難以壯大,還有一個最現實也是最迫在眉睫的問題就是稅的問題。

　　稅收減免優惠政策是世界大多數國家對發展本國慈善公益事業都會采取的鼓勵措施。目前,我國只有20多家有著濃烈官方色彩的慈善公益機構,獲得了稅前捐贈全額扣除的優惠政策。而捐向其他機構的善款,至多也只能享受年度利潤總額12%或10%以內的扣除優惠。而且要想辦理捐款退稅,至少需要通過50多道手續。何況目前很多捐款人并不知道自己有這項權利。這無疑很大程度限制了民間慈善組織發展的積極性。

　　2009年11月11日,財政部和國家稅務總局發布了《關于非營利組織企業所得稅免稅收入問題的通知》。該《通知》不僅對非營利組織從事包括投資在內的營利活動取得的收入不可以獲得免稅待遇作出了規定,還對非營利組織的其他收入進行了限制性規定。這對于那些依靠投資增值來填補支出的非公募基金會來說,無疑是嚴重的打擊。

　　對此,12月22日,南都公益基金會、友成企業家扶貧基金會、中國青少年發展基金會等9家基金會就此提出質疑,并聯合簽署要求國務院對此進行違法性審查,同時致函財政部和國家稅務總局,提出就相關問題溝通的請求。三天后,另外15家公益基金會也參與進來,達到24家。

　　建議

　　慈善立法應定位于自愿和民間

　　知名慈善工作者、“希望工程”創始人、南都公益基金副理事長徐永光對記者說:“政府主導,掛靠登記的制度限制了中國慈善事業的發展,政府可以用財政資金購買民間組織的公共服務,但不應該把民間慈善捐款拿到政府的口袋里彌補公共財政的不足；政府要支持民間慈善的發展,并擔負監管的責任,但不能越權越位,自己操盤。”

　　當前,社會各界呼吁多年的慈善法仍在制定中。參與此法制定的國務院法制辦有關負責人郜風濤認為,政府運用權力手段搜集慈善資源,必然會破壞慈善生態。

　　慈善的主體是民,而不是官。慈善立法應當明確慈善的自愿和民間的定位,并在此基礎上,真正從制度上厘定政府權力和民眾權利在慈善法律關系中的邊界。

　　徐永光還表示,根據我國企業所得稅法規定,企業公益性捐贈,在利潤總額12%以內的部分,準予稅前扣除,相反,財政部、國家稅務總局則規定公益基金會資產增值收入要交納企業所得稅(稅率25%),十分不利于富人捐款辦非公募基金會。這是因為,按照《基金會管理條例》的規定,非公募基金會的年度支出必須不低于上一年資金節余的8%,這是在交完企業所得稅后的支出。其他國家對基金會資產增值幾乎都給與免稅優惠。美國法律規定基金會年度支出占上年資產的5%,投資收益則只繳納1%至2%的消費稅。中國的稅制只會讓非公募基金會越做越小,不斷萎縮。想要出現福特基金會那樣資產從3億多美元到今天超百億是不可能的。

　　為此,全國政協委員、清華大學公共管理學院教授王名曾向“兩會”建議,對公益性基金會應實行稅收優惠政策,基金會的資產收益在現有法律框架內可以享受減免優惠。

　　北大法學院非營利組織法研究中心副主任金錦萍提出,我國雖然有對慈善捐贈和慈善組織減免稅的法律依據,但具體怎么減免,怎么認定他是符合條件的非營利組織的收入,如果稅前公益捐贈扣除的話,這個程序怎么走,怎么申請獲得這樣個公益捐贈稅前扣除的資格,這一塊需要配套措施、配套制度跟進。

　　前民政部社會福利和慈善事業促進司司長、現為北京師范大學壹基金公益研究院院長的王振耀就提出了平民慈善的概念。他認為,捐款、捐物、捐力,包括志愿者活動,都屬于慈善。慈善的本義就是人人皆可慈善,不是政府一家的事,更不是富人們專有的體面游戲。慈善可以從身邊做起,從基層、從社區開始。讓捐贈者、受贈者在身邊感受到慈善。這樣中國的慈善事業才會很快地發展起來。