黨校教授稱小金庫(kù)成集體腐敗 舉報(bào)多因分贓不均

　　舉報(bào)“小金庫(kù)”很難,除非是某個(gè)內(nèi)部成員在創(chuàng)收時(shí)被排斥在外,沒有分到錢,或者他發(fā)現(xiàn)內(nèi)部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過一番利弊權(quán)衡后,他可能會(huì)去舉報(bào)。

　　應(yīng)該看到,一方面,“小金庫(kù)”的存在,在某種條件下為“法人犯罪”如組織行賄提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面在打擊私設(shè)“小金庫(kù)”行為的問題上,存在著國(guó)家利益與集體利益、個(gè)人利益之間的沖突。如何協(xié)調(diào)三者之間的利益很重要。

　　“小金庫(kù)”屢禁不止的一個(gè)重要原因是有深厚的“群眾基礎(chǔ)”。一些單位通過搞創(chuàng)收,把一部分經(jīng)營(yíng)收入通過不列入規(guī)定賬簿核算的方式留下來,變成集體的“小金庫(kù)”,給職工組織旅游外出、聚餐活動(dòng)等,作為職工福利的來源。取消“小金庫(kù)”,很容易遭到這個(gè)集體組織內(nèi)部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會(huì)很積極地去配合。

　　舉報(bào)“小金庫(kù)”往往發(fā)生在“分贓”不均的時(shí)候,受益者一般不會(huì)舉報(bào),因?yàn)檎l(shuí)也不想當(dāng)惡人

　　我國(guó)歷史上第三次大規(guī)模整治小金庫(kù)的行動(dòng)目前已經(jīng)取得了階段性的成果。

　　8月25日,中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人公開透露,自2009年4月以來,通過在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位深入開展“小金庫(kù)”治理工作,截至目前,全國(guó)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位共發(fā)現(xiàn)“小金庫(kù)”24877個(gè),涉及金額122.42億元。全國(guó)因設(shè)立“小金庫(kù)”和使用“小金庫(kù)”款項(xiàng)受到行政處罰842人,組織處理413人,黨紀(jì)政紀(jì)處分1035人,移交司法機(jī)關(guān)處理322人。

　　此前,8月中旬,為深入開展“小金庫(kù)”治理工作,中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈社會(huì)團(tuán)體和國(guó)有企業(yè)“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法〉的通知》和《關(guān)于“小金庫(kù)”問題舉報(bào)受理方式的公告》,其中明確對(duì)于舉報(bào)有功的單位和個(gè)人,按照查實(shí)的設(shè)立“小金庫(kù)”金額的3%至5%,給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)勵(lì)資金最高額為人民幣10萬(wàn)元。

　　但是,在實(shí)踐中,“小金庫(kù)”外表形形色色,內(nèi)在錯(cuò)綜復(fù)雜,“小”已難涵蓋其實(shí)質(zhì)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,在某些方面,“小金庫(kù)”已經(jīng)成為產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的一個(gè)根源和溫床,嚴(yán)重干擾了財(cái)經(jīng)管理秩序。

　　解密私設(shè)“小金庫(kù)”手法

　　“很多部門肯定都會(huì)有‘小金庫(kù)’。我們那里連屠宰辦都私設(shè)小金庫(kù),另立賬號(hào),巧立名目報(bào)銷發(fā)票,代簽代領(lǐng)應(yīng)退還屠商的款項(xiàng)。”高魏(化名)是一名退休后定居北京的干部,由于長(zhǎng)期在政府部門工作,對(duì)“小金庫(kù)”已經(jīng)見怪不怪。

　　高魏向《法制日?qǐng)?bào)》記者介紹了一起他所在單位下屬某事業(yè)單位私設(shè)小金庫(kù)的例子。

　　據(jù)介紹,這家事業(yè)單位主要履行轄區(qū)內(nèi)的校辦工廠、校辦農(nóng)場(chǎng)、學(xué)校食堂及小賣部管理,支持學(xué)校開展勤工儉學(xué)創(chuàng)收等工作職責(zé)。去年,財(cái)政部門派出檢查組,對(duì)這家單位2007年度以來的財(cái)務(wù)收支情況進(jìn)行檢查。通過檢查,發(fā)現(xiàn)這家單位存在將資金體外循環(huán),隱瞞收支私設(shè)“小金庫(kù)”等違紀(jì)問題。

　　“當(dāng)時(shí)查出來兩大問題,一是隱瞞收支,謀取私利,設(shè)立‘小金庫(kù)’；二是體外循環(huán),以支抵收,形成‘賬外賬’。”高魏告訴記者,這家單位設(shè)置賬外賬,將收取的各中小學(xué)校服款不納入法定賬簿進(jìn)行登記、核算,形成“小金庫(kù)”,僅這項(xiàng)收入一年便累計(jì)超過50萬(wàn)元。此外,還將自有門面房進(jìn)行出租,并與租賃方簽訂正式承租合同,規(guī)定年租金為10萬(wàn)元左右。

　　“同時(shí),這家單位在承租方的文化超市中購(gòu)買文化用品,累計(jì)的18.2萬(wàn)元貨款均直接在應(yīng)收取的兩年房租中進(jìn)行沖抵,造成資金體外循環(huán),形成‘賬外賬’。”高魏說。

　　采訪中,有專家直言不諱地指出,由于我國(guó)行政事業(yè)單位林立,特權(quán)集中,導(dǎo)致私設(shè)“小金庫(kù)”手法繁多、形式隱秘,追查起來十分困難。

　　對(duì)于這樣的說法,記者進(jìn)一步采訪了審計(jì)部門,一名負(fù)責(zé)人告訴記者,根據(jù)他的經(jīng)驗(yàn),私設(shè)“小金庫(kù)”通常有4種手法:

　　首當(dāng)其沖的便是在賬戶過渡時(shí)設(shè)立“小金庫(kù)”。“在機(jī)構(gòu)調(diào)整合并、前任與后任會(huì)計(jì)人員交接時(shí)容易出現(xiàn)這種情況。單位利用機(jī)構(gòu)合并,將部分賬款隱匿、轉(zhuǎn)移至‘小金庫(kù)’,從中列支招待費(fèi)、福利費(fèi)。”這名負(fù)責(zé)人說。

　　而比較常見的則是往來款項(xiàng)核銷后收回不入賬、收入不入賬兩種手法。

　　“有的單位在核銷了對(duì)某單位的應(yīng)收賬款之后,又從欠款單位收回了一部分欠款,卻未按規(guī)定進(jìn)行賬務(wù)處理,而是將收回的欠款以存單的形式形成‘小金庫(kù)’。”這幾種手法在審計(jì)人員看來,也是可以查處的,關(guān)鍵在于盤點(diǎn)庫(kù)存現(xiàn)金時(shí)要謹(jǐn)慎查驗(yàn)。

　　最后一種則是利用虛假票據(jù)套取現(xiàn)金。

　　“有的單位將一些大額的虛假票據(jù)報(bào)銷,套取現(xiàn)金,存入‘小金庫(kù)’。”審計(jì)部門的這名負(fù)責(zé)人告訴記者,對(duì)一般的虛假票據(jù),比較容易發(fā)現(xiàn)。可對(duì)票據(jù)本身是真的,而內(nèi)容是假的這一類票據(jù),難度就比較大。檢查時(shí),需對(duì)某年某一類支出數(shù)額大的審計(jì)延伸幾年,查找原因,詢問相關(guān)人員或者通過舉報(bào)線索才能發(fā)現(xiàn)。

　　屢禁不止根源何在

　　事實(shí)上,我國(guó)政府歷來重視對(duì)“小金庫(kù)”的治理工作,自上個(gè)世紀(jì)80年代以來,先后在1989年、1995年和2009年開展了3次“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作。

　　但很多人仍將整治“小金庫(kù)”的行動(dòng)比為希臘神話中的西緒福斯——被判要將大石推上陡峭的高山,每次他用盡全力,當(dāng)大石快要到頂時(shí),石頭就會(huì)從其手中滑脫,又得重新推回去,干著無(wú)止境的勞動(dòng)。

　　“小金庫(kù)治理也是一樣,風(fēng)聲緊了,小金庫(kù)活動(dòng)可能會(huì)隱蔽、潛伏；治理勁頭一過,黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位‘小金庫(kù)’沖動(dòng)和行為就會(huì)死灰復(fù)燃、卷土重來。”業(yè)內(nèi)人士說。

　　“‘小金庫(kù)’屢禁不止的一個(gè)重要原因是有深厚的‘群眾基礎(chǔ)’。一些單位通過搞創(chuàng)收,把一部分經(jīng)營(yíng)收入通過不列入規(guī)定賬簿核算的方式留下來,變成集體的‘小金庫(kù)’,給職工組織旅游外出、聚餐活動(dòng)等,作為職工福利的來源。本來這筆錢是要上交給財(cái)政的,卻被扣留下來成了集體內(nèi)部的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。由于其本身是機(jī)關(guān)企事業(yè)單位職工努力積累的血汗錢,又有為集體成員謀利的性質(zhì),所以有深厚的‘群眾基礎(chǔ)’。那些能扣留‘小金庫(kù)’的領(lǐng)導(dǎo)往往為本部門或本單位的員工所稱贊和擁護(hù)。現(xiàn)在要取消‘小金庫(kù)’,很容易遭到這個(gè)集體組織內(nèi)部成員本能的反感甚至抵觸,至少,他們不會(huì)很積極地去配合。”中央黨校教授林喆告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。　

　　盡管如此,有關(guān)部門仍在為治理“小金庫(kù)”做著不懈的努力。

　　8月30日,北京市海淀區(qū)政府公開明確表示,將對(duì)舉報(bào)有功的單位和個(gè)人,根據(jù)查實(shí)的“小金庫(kù)”金額給予3%至5%的獎(jiǎng)勵(lì),獎(jiǎng)金最高額為10萬(wàn)元。

　　對(duì)此,林喆指出,舉報(bào)“小金庫(kù)”很難,除非是“某個(gè)內(nèi)部成員在創(chuàng)收時(shí)被排斥在外,沒有分到錢,或者他發(fā)現(xiàn)內(nèi)部核心成員都分到了,而自己卻被排除在外。通過一番利弊權(quán)衡后,他可能會(huì)去舉報(bào)。舉報(bào)往往發(fā)生在‘分贓’不均的時(shí)候,所以受益者一般不會(huì)舉報(bào),誰(shuí)也不想當(dāng)惡人”。

　　面對(duì)舉報(bào)“小金庫(kù)”這樣一種“集體腐敗”,高魏也認(rèn)為“確實(shí)難度比較大”。

　　“追究‘小金庫(kù)’的法律責(zé)任理所應(yīng)當(dāng),但小金庫(kù)的利益分配過程等級(jí)森嚴(yán),單位‘小金庫(kù)’很大程度上是單位所有人的‘小金庫(kù)’。所以,追究小金庫(kù)的法律責(zé)任,就應(yīng)該參照其利益分配格局,依據(jù)權(quán)力坐標(biāo)明確每個(gè)人的相應(yīng)法律責(zé)任。”高魏說。

　　“應(yīng)該看到,一方面,‘小金庫(kù)’的存在,在某種條件下為‘法人犯罪’如組織行賄提供了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面在打擊私設(shè)‘小金庫(kù)’行為的問題上,存在著國(guó)家利益與集體利益、個(gè)人利益之間的沖突。如何協(xié)調(diào)三者之間的利益很重要。”林喆說。　

　　應(yīng)先治法律“疲軟”

　　正是在意識(shí)到“小金庫(kù)”的“群眾基礎(chǔ)”后,不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,僅靠單純的打擊或運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)整治不能從根本上解決問題,要想制止“小金庫(kù)”現(xiàn)象,需要建立長(zhǎng)效機(jī)制。

　　此前,中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人曾公開表示,防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是“小金庫(kù)”治理工作的根本任務(wù),將貫穿于“小金庫(kù)”治理工作的全過程,要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、糾建并舉,邊治理、邊規(guī)范、邊完善,積極構(gòu)建防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制,鏟除“小金庫(kù)”問題滋生蔓延的土壤。

　　業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,目前關(guān)于“小金庫(kù)”的法律規(guī)定比較分散,影響了“小金庫(kù)”整治的效果和長(zhǎng)效機(jī)制的建設(shè)。

　　據(jù)了解,2009年,中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署就聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法》,但關(guān)于“小金庫(kù)”一些較為重要的問題仍然規(guī)定得不明確。

　　一名律師向《法制日?qǐng)?bào)》記者舉例說,有的小金庫(kù)資金是來源于以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金而設(shè)立的,這就違反了現(xiàn)行的稅收征管法以及關(guān)于發(fā)票管理的規(guī)定；而虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立的“小金庫(kù)”,則違反了會(huì)計(jì)法、預(yù)算法。因此,法律條文的分散在一定程度上削弱了法律對(duì)于“小金庫(kù)”的懲治力度。

　　此外,從以往的案例來看,私設(shè)“小金庫(kù)”的行為被發(fā)現(xiàn)后一般被當(dāng)做違紀(jì)來追究,但也有人認(rèn)為,私設(shè)“小金庫(kù)”明明是一種不折不扣的腐敗行為,法律上究竟該如何定性也是一大難點(diǎn)。

　　“不能籠統(tǒng)地說私設(shè)‘小金庫(kù)’是違法行為,因?yàn)槟壳拔覈?guó)法律上對(duì)此尚無(wú)明文規(guī)定。只能說它違背了政紀(jì)黨紀(jì),是群體組織的‘離軌’行為。因此,以違紀(jì)來追究私設(shè)‘小金庫(kù)’行為并無(wú)不當(dāng)。雖然從原則意義上講私設(shè)‘小金庫(kù)’還不能列入腐敗之列,但它帶有‘白色腐敗’性質(zhì)。”林喆說。

　　據(jù)介紹,所謂“白色腐敗”,是指無(wú)論是社會(huì)普通成員,還是上層人士,都不積極支持對(duì)之懲罰的腐敗行為,如裙帶關(guān)系。

　　“如果是四部門聯(lián)手禁止‘小金庫(kù)’,這就使‘小金庫(kù)’行為變成了‘灰色腐敗’,即指對(duì)之懲罰雖不受到其他社會(huì)成員支持的腐敗行為,卻為上層人士所擁護(hù),如賭博現(xiàn)象。”林喆說,“可見,國(guó)家對(duì)‘小金庫(kù)’的治理力度在加大。如果下一步在法律上再加以規(guī)定,那么私設(shè)‘小金庫(kù)’就變成了‘黑色腐敗’,即指為社會(huì)大多數(shù)成員,包括上層人物,所一致譴責(zé)的腐敗行為,如貪污受賄。”

　　此外,不少業(yè)內(nèi)人士還指出,現(xiàn)有的法律法規(guī)的不健全之處也造成了整治“小金庫(kù)”的法律“疲軟”。

　　“比如一些沒有法律依據(jù)的亂收費(fèi),到底違反何種法律法規(guī)無(wú)法界定,這時(shí)追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任就很困難,只能進(jìn)行教育,敦促其歸還而已。因此,必須盡快堵住法律方面的漏洞,通過法律鐵腕根除‘小金庫(kù)’。”業(yè)內(nèi)人士說。

　　林喆認(rèn)為,從整治“小金庫(kù)”的長(zhǎng)效機(jī)制上來看,“第一步要在財(cái)政收入中加大給各個(gè)單位留存的比重,使后者有能自主使用的經(jīng)費(fèi)。擴(kuò)大了資金的留存,地方或部門就會(huì)有積極性去申報(bào)真實(shí)的經(jīng)營(yíng)收入,不再藏著掖著瞞著。財(cái)政透明了,就便于大家監(jiān)督,腐敗就無(wú)處藏身。第二步是稅務(wù)要跟上,讓這部分多留存的收入納稅。一切都變成了‘明’的,大家就會(huì)主動(dòng)申報(bào)納稅,國(guó)家稅收也就增加了。通過這樣兩條途徑,‘小金庫(kù)’現(xiàn)象就會(huì)慢慢消亡。”本報(bào)記者杜曉 本報(bào)實(shí)習(xí)生胡月