轉型重構：“十二五”金融改革與發展戰略重點

　　“十五”規劃的主要任務是解決了國有金融機構的“體制改革”問題。“十一五”規劃的主要任務是解決了“產品創新”問題。“十二五”時期的金融改革與發展，應該著力推動“體系完善”。“十二五”時期要不失時機地將金融改革、開放和發展工作的重心從微觀層次的金融“改革”轉向宏觀層次的金融“發展”，即從健全國有金融機構的微觀體制、創新金融產品等轉移到健全國家整體金融體系、完善金融服務功能等方面來。

　　“十二五”時期的金融改革與發展，不僅對我國應對國際金融危機沖擊，健全金融體系自身十分重要，也對我國經濟轉型和趕超發展關系重大，影響深遠。從全局和戰略高度來認識和設計“十二五”時期的金融改革與發展，是推動經濟發展方式轉變和經濟結構戰略性調整的戰略需要。

　　金融體系轉型重構——“十二五”時期金融改革與發展的戰略重點

　　體系健全、體制改革和產品創新是現階段我國金融改革與發展的幾大任務。上世紀90年代中期市場化改革加速以來，我國加快金融改革步伐，著力于改革和完善國有金融機構體制及金融監管體制，解決了我國金融體系中的突出問題。“十五”時期圍繞應對加入世界貿易組織之后的挑戰，我國金融業主要致力于國有金融機構的體制改革，提高了金融機構對外競爭力，解決了微觀體制存在的嚴重缺陷，可以說“十五”規劃的主要任務是解決了國有金融機構的“體制改革”問題。“十一五”時期，主要致力于提高金融結構的對內服務能力，圍繞改進金融服務，推進產品和服務創新，可以說“十一五”規劃的主要任務是解決了“產品創新”問題。近年來，我國在現有金融體系范圍內進行了比較快的金融產品創新，但金融體系創新與發展相對滯后，金融體制改革不平衡、不協調。因此，我們認為，“十二五”時期的金融改革與發展，應該著力推動“體系完善”。要在進一步完善微觀體制、加快產品創新的基礎上，推動金融發展轉型、體系重構與功能完善。據此，“十二五”時期要不失時機地將金融改革、開放和發展工作的重心從微觀層次的金融“改革”轉向宏觀層次的金融“發展”，即從健全國有金融機構的微觀體制、創新金融產品等轉移到健全國家整體金融體系、完善金融服務功能等方面來，要以金融發展為中心，統籌安排金融改革、發展、開放和監管等各項工作，建立有利于經濟發展方式轉變的金融體系。

　　需要強調的是，對金融改革與發展思路與方案進行頂層設計和總體規劃，要結合金融危機以來關于宏觀經濟和金融理論的反思，對前一階段的一些金融改革與發展思路進行必要的反思和調整。必須充分意識到現階段我國仍處于工業化的中期階段，金融業等現代服務業的地位雖然在逐步上升，但仍處于配套和從屬的“服務”性質而不是先導或獨立的支柱產業。從金融服務需求角度來看，我國現階段經濟發展包括工業化、城市化對金融體系最主要的需求仍然是融資等基本功能，尚不是衍生的附加功能。從金融供給角度來看，我國金融體系能夠做的也主要是在本土市場上為國內生產者、消費者和投資者等提供融資服務，而不是在國際市場上與國際金融機構的競爭，更不是為了金融系統的自我發展和自我循環。必須毅然決然地告別金融洋務運動、洋媚主義與華爾街拜物教，勇敢地放棄不符合我國經濟發展客觀需要、壓制有利于經濟發展的本土化探索與創新、生搬硬套外國尤其是美國經驗的為學習而學習的理念和做法，讓中國的金融改革與發展首先服從和服務于中國經濟發展的客觀需要，而不只是國際金融機構進入中國市場的微觀需要或金融業自我循環、自我發展的行業需要。

　　因此，“十二五”時期的金融改革與發展不僅要考慮金融機構自身的需要，也要考慮經濟社會發展的客觀需求，綜合權衡金融服務需求方和金融服務提供者的利益與需要。要把對國內企業和公眾的基本金融服務放到更加優先的地位，著力增強金融體系的服務功能，要以服務金融為重點，穩步發展衍生金融，加強和保障基本金融服務，全面提升金融業的服務能力和服務質量。設計金融改革方案和發展思路，要在穩步推進利率—匯率形成機制和金融監管體制“兩大改革”的同時，重點推動金融體系“四大轉型發展”和不發達地區金融服務體系和政策性金融體系等“兩個重構”，加快形成結構健全、功能完善并具有國際競爭力的多層次多元化金融體系，逐步實現從以銀行為主的間接金融體系向銀行、證券市場和創業資本等并重、直接金融與間接金融相結合的金融體系轉變，以及從主要服務國內生產制造活動的封閉金融服務體系向支持商品和資本輸出的開放金融服務體系的轉變。

　　“十二五”時期推動金融體系轉型重構的主要任務

　　一要加快發展地方性中小銀行，推動從以大銀行為主向大中小銀行共生并存的多層次多元化銀行體系轉變，促進中小企業發展和產業結構調整。國外經驗表明，銀行體系尤其是大銀行體系能夠比較好地支持風險比較低且分布均衡的傳統制造業的規模生產，以銀行為主的金融體系可以為工業化進程尤其是初中級階段的發展提供有效的金融支持。目前我們仍然處于工業化中期向后期推進階段，銀行業仍然發揮著極其重要的作用，進一步完善銀行體系十分必要。作為具有大一統傳統的國家，我國對大銀行具有天然的偏好。雖然上世紀90年代曾經有觀點主張對四大專業銀行進行適當分拆，但在90年代以來的流行思潮和東亞金融危機的背景下，“大馬不死”理論支持了四大銀行的大一統改革方案，巨無霸式的銀行業產業組織結構得以保留。從我國現階段以大銀行為主的金融體系存在的問題來看，除了不利于改進對中小企業、農村和不發達地區的金融服務之外，還存在以下不能忽視的主要問題：一是大銀行體制具有風險縱向集中作用，不利于風險分散并將其消滅在萌芽狀態。二是大銀行體制對宏觀經濟波動具有放大作用。大銀行體制存在貸款收放的同步效應，一收俱收，一放俱放，容易出現一收就緊一放就松的現象，且只能對大企業進行批發業務，而不能從事更多企業真正需要的零售業務，具有明顯的順周期特征。三是大銀行體制對區域不平衡具有放大作用。大銀行通過非市場性的資金縱向調撥將不發達地區資金向發達地區進行調撥，造成了不發達地區資源的非市場性流出，不僅不利于地區發展差距的縮小，還在一定程度上加劇了地區發展的馬太效應，構成了對不發達地區的剝奪。為了改變大銀行體系的弊端，有必要進一步發展地方性中小型銀行和其他信貸服務機構，逐步形成大中小銀行共生并存多層次多元化的銀行業組織結構。

　　二要大力發展創業投資和多元化多層次資本市場體系，推動從傳統金融體系向創新金融體系的轉變，促進創新驅動機制的形成。國外經驗表明，創業投資、證券市場等新興資本市場比較適合風險比較高且分布不均衡的新興產業的柔性生產，有利于推動創新和新興產業發展。我國改革開放以來的經驗也表明，現階段的金融體系對大規模基礎設施和一般性產業發展項目支持比較有效，但對技術創新、中小企業發展相對不利，中小企業尤其是高新技術創業企業融資難問題一直是我國長期存在的突出問題。“十二五”時期，隨著我國勞動力供求關系的變化和人口紅利的逐漸消減，對創新紅利的需求將逐步得到重視，對創業投資等創新金融服務的需求也將隨之增加，創業投資發展將迎來真正的歷史機遇。

　　三要探索發展地方公共機構債券，推動從工業化金融體系向工業化、城市化金融體系相結合的轉變，為城市化進程提供有效的金融支持。如果說銀行和股票市場是推動工業化的重要金融支持平臺的話，那么債券市場尤其是地方債券市場將是支持城市化的重要平臺。從國際經驗來看，城市基礎設施具有一次性投入、多代人使用的特征，通過長期債券融資既可以解決城市基礎設施的巨大資金需求，也有助于將多代人使用的基礎設施建設成本在幾代人之間進行均衡分擔，實現代際公平。“十二五”時期我國城市化進入加速階段，必將產生越來越多的融資需求。如果不能在地方公共機構債券融資方面有所突破，不僅將嚴重影響城市化進程和發展方式轉變，也有可能進一步加劇各種難以監管的非規范融資，從而埋下各種風險隱患。為此，我們建議，必須正視并正面回應地方城市化的正常融資需求，探索建立符合我國國情的地方公共機構債券融資制度，為地方政府及其附屬機構提供規范的融資渠道，在有力支持城市化進程的同時，促進地方政府經濟行為的合理化，為產業結構調整創造必要的條件。

　　四要加快發展涉外金融服務體系，推動從封閉金融體系向開放以至國際金融體系的轉變，促進我國經濟從商品輸出向資本輸出的轉變。現階段金融體系是相對封閉的國內金融體系，服務于對外貿易和投資的金融服務相對不足。如果說這種局面對于商品輸出尚且可以應付的話，那么對于從商品輸出向資本輸出的轉變和企業走出去投資的支持和服務能力則明顯不足。“十二五”時期，一方面隨著世界經濟調整和國際競爭格局的變化，我國出口商品的外部需求可能有所萎縮，另一方面隨著我國勞動力供求關系的變化，我國出口商品的比較優勢將逐漸減弱，客觀上需要我國從商品輸出向資本輸出階段轉變。在一定意義上可以說，金融機構走出去、發展海外業務是我國經濟進一步開放的必經階段，是從商品輸出向資本輸出轉變的必然要求，是企業走出去的客觀需要，也是金融業國際化和人民幣國際化過程中的必然趨勢。“十二五”時期要圍繞我國企業走出去推行金融機構走出去戰略，加快發展有利于出口產品升級換代和企業走出去的對外貿易和投資金融服務體系，改進對產品和資本輸出的金融服務，推動涉外金融發展重點從貿易金融服務向投資金融服務的轉變，實現我國金融體系從封閉金融體系向開放金融體系的轉變，為改變國內經濟增長對外需的過度依賴，促進我國需求結構和產業結構調整優化創造必要條件。

　　五要重構中西部和農村地區金融體系，均衡配置金融基礎設施，推動區域城鄉協調發展。中西部不發達地區尤其是農村地區金融機構減少、金融服務“退化”導致中西部地區、農村地區和中小企業等基本金融服務缺位，加上金融資源配置一直存在的向沿海發達地區傾斜政策，在一定程度上加大了城鄉和區域差距。“十二五”時期，加快城鄉區域統籌協調發展、調整經濟結構、轉變發展方式以及建設和諧社會，必然要求加快中西部和農村地區金融發展步伐，重新構建農村和中西部不發達地區金融服務體系，改變不發達地區尤其是中西部農村地區金融服務缺位的現狀，促進基本金融服務均等化。為此，應該對現有中央與地方的金融監管權限進行必要的重新劃分，使中央和地方的金融監管權責基本對稱。對全國性金融機構的地方營業分支機構的牌照發放權進行必要的分割，中央擁有機構的設立審批權，地方擁有機構入駐審批權，形成縱橫結合、以縱為主的雙層監管模式。同時將金融機構地方營業機構的營業稅作為縣市稅收，由駐地根據金融服務狀況決定是否進行優惠，促使駐地金融結構必須考慮攬儲和放貸的平衡問題，從而保證地方的金融資源不被過度抽出。

　　(宋立 作者單位：中國人民大學改革與發展研究院)