社會保險法或年內出臺 面臨提高統籌層次等難題

　　據《21世紀經濟報道》報道，一直試圖“繞開”矛盾的《社會保險法》又一次被逼到了墻角。《社會保險法》草案將于今年10月送交全國人大常委會四審。據知情人士透露，因為某些因素，原定今年6月上會審議的《社會保險法》一再錯過6月、8月的審議機會，不過，按照全國人大常委會立法計劃，如果10月上會審議，該法年內有望出臺。據上述知情人士透露，各方爭議主要集中在如何提高統籌層次、社會保險費征繳體制以及公務員和參照公務員管理的事業單位工作人員是否納入社會保險體系。

　　《社會保險法》有基本大法之稱，是一部涉及養老、醫療、失業、工傷、生育五大險種，關乎每個公民的福祉保障的法律。但是，從《社會保險法》1994年列入國家立法規劃算起，在立法路上已經迂回跋涉了16年。

　　“假設《社會保險法》明天就出來，我們就應該歡欣雀躍？”中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文認為，立法應該是把制度往前推一步，而現在“連一寸都沒有”。鄭秉文擔心的是，對于有些慣性形成的制度，如果不借此次立法的機會進行改革，很可能成為我國社會保障制度的“框”，成為以后進一步改革的障礙。鄭秉文認為，目前的《社會保險法》草案仍然面臨提高統籌層次和社會保險費統一征收兩大難題。

　　怎么提高統籌層次？

　　“三審稿在力所能及的范圍內取得了一定進展，對國務院授權并另行規定的條款數量降到了最低限度，這些地方都是目前最難啃的‘骨頭’，也是部門之間博弈最為激烈的結合部。”前述知情人士表示。

　　按照目前的《社會保險法》草案，基本養老保險基金實行省級統籌，逐步實行全國統籌。其他社會保險基金實行省級統籌的時間、步驟，由國務院規定。“而怎么提高統籌層次，是制度建設的關鍵。”鄭秉文表示，“可以說，幾乎一切(社保)制度缺陷，都是統籌層次太低派生出來的。”“現在社保基金的錢都分散在地方，兩千多個市、縣單位在管理，如果放開市場化投資，必亂無疑。所以現在只能管死，存銀行或者買國債。”據鄭秉文介紹，2009年全國社保基金累計余額約1.93萬億，其中養老保險累計結余1.25萬億，平均收益率僅2%左右。統籌層次不提高，社保基金的投資方式就無法改革。而改革投資體制的目的在于提高社保基金收益率，讓社保基金的投資回報率起碼能夠跑贏CPI，實現保值增值。

　　但是，就提高養老保險統籌層次而言，主要障礙在于社會統籌和個人賬戶相結合的制度中，社會統籌賬戶與外部社會經濟環境的矛盾。“當統籌層次提高的時候，將會導致不同地區的利益失衡。”鄭秉文表示，發達地區與不發達地區經濟發展差異很大，由于人口往發達地區流動，導致了社保基金的嚴重不平衡，在這種情況下，統籌層次越高，經濟發達地區積極性反而越低。

　　鄭秉文建議，要想徹底解決提高統籌層次的問題，社保基金有必要像銀行一樣，試行記賬式大賬戶模式。所謂記賬式大賬戶，就是將雇主和雇員的繳費全部劃入個人賬戶，也就是說將目前社會統籌的部分和個人的部分全都劃入個人賬戶，相當于一個銀行賬戶。做到統一賬戶，交多少，拿多少，加上事先承諾的利率，清清楚楚。“這才是保證我國社保制度能夠提高統籌層次的根本辦法。”

　　誰來征收社保費？

　　由誰來征收社保費是《社會保險法》立法多年博弈的另一個焦點。目前由稅務部門和社保部門各征收社保費的一部分，而社保費兩個征收主體同時存在的情況，在一定程度上導致社保資金在管理、支付等環節都存在問題。《社會保險法》草案二次審議稿規定，社會保險費的征收機構和征收辦法由國務院規定。后經全國人大法律委員會經同國務院法制辦、人力資源和社會保障部研究，建議這一款修改為：社會保險費實行統一征收，實施步驟和具體辦法由國務院規定。今年4月1日，財政部長謝旭人曾撰文指出，“完善社會保障籌資形式與提高統籌級次相配合，研究開征社會保障稅。”“提出費改稅以后，征繳體制的爭論又被擱置下來，迂回地變成了一個稅費改革問題。”鄭秉文說。征稅的依據一般是薪酬收入，但廣大的農民并沒有薪酬待遇，這意味著，剛開始享受新型農村養老保險的農民又將被排除在社會保障之外。此外，在目前統賬結合制度下即使要改成社保稅，也只能對社會統籌的部分改，對于個人的賬戶，產權屬于個人，不可能將其平均化，費改稅在個人賬戶方面缺乏可操作性。“目前社保制度還存在很多更迫切需要解決的問題。”鄭秉文說。