在列入（上海）市人大常委會2010年度立法計劃的15部法規中，人們欣喜地發現《上海市養犬管理條例(暫定名)》榜上有名。目前該法規已有草案初稿，并力爭今年11月提交常委會審議。而這與市人大去年一年間廣泛聽取社情民意，開展立法課題調研密不可分。

　　回首2009年，在中共上海市委的領導下，上海市人大常委會全年共審議通過11項法規，聽取和審議“一府兩院”專項工作報告和計劃預算報告18項，就重大事項作出決議、決定5項。通過多部相關法規，為籌辦世博提供法制保障；積極回應社會關切，出臺《上海市公共場所控制吸煙條例》……一部部法規的出臺，凝聚了立法者多少“臺”前“幕”后的心血；一次次攻堅破冰的背后，彰顯的是立法者的智慧、魄力和韌勁。

　　營造有利世博籌辦的法制環境

　　隨著世博會的臨近，消除火災隱患、整治消防安全薄弱環節的任務日益緊迫。在建高層建筑較多、世博場館建設加速推進，如何將安全施工落到實處？近日剛剛通過的《上海市消防條例(修訂)》為此提供了有力的法律支撐。條例明確，高層建筑施工現場必須隨施工進度落實消防水源，并進一步完善了關于施工現場消防安全責任的規定。

　　2010年上海世博會，是綜合類世博會首次落戶發展中國家。市人大常委會以實施“迎世博600天行動計劃”為抓手，立法先行為世博提供法制保障。目前，多個與世博相關的法規已獲通過或落地實施：修改《拆除違法建筑若干規定》，進一步明確了城市管理綜合執法機構的執法主體地位，支持政府加大對違法行為的管理和查處力度；修改后的《上海市旅游條例》明確百姓家庭也能為旅游者提供住宿，為應對世博會客流高峰期間的住宿難題提供了制度保障……

　　籌辦世博，改善城市軟硬環境，還需要不斷破解管理和服務中碰到的難題。市十三屆人大常委會四次會議通過《關于本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》以來，市政府及其相關部門依據《決定》制定出臺了10多件保障世博的規章及規范性文件。這些規章及規范性文件涉及社會治安、道路交通、安全生產、食品衛生、環境保護、市容環境、廣告管理等多個領域，積極推動政府部門探索城市管理的長效機制。杜絕“一陣風”式的執法，提升政府規章執行力，保障行政執法的合法性、長效性，正成為“法治世博”的鮮明價值取向。

　　民生立法“趕早不趕晚”

　　在本市現行有效的147件地方性法規中，涉及社會領域的法規有53件，占總量的36%。不過，與民生息息相關的社會領域地方立法依然存在“短板”。什么樣的立法項目為上海經濟社會發展所急需？如何為眾多立法項目依據“輕重緩急”合理排序？在去年11月市人大常委會法制工作委員會主辦的“改善民生，加強社會領域地方立法研討會”上，與會專家們說，“民生事業等不起，群眾利益拖不起，民生立法趕早不趕晚。”

　　牽涉面廣、利益群體多元，民生立法要滿足多元利益格局下的社會需求，需要足夠的膽識和智慧。餐飲場所的煙，是禁還是不禁？如何在公民健康和企業生意、法律法規和社會習俗中平衡、抉擇，給《上海市公共場所控制吸煙條例》的制訂出了一道考題。

　　餐廳控煙是“多數民意”。立法調研表明，4030名被調查者當中，52.89%認為餐廳應該納入禁止吸煙的場所。不過對于許多中小餐廳而言，場地狹小，實現控煙“先天不足”。在召開立法聽證會、多方征求各方面意見后，條例新增一項條款——經營場所使用面積在150平方米以上或者餐位在75座以上的餐飲場所，可以劃定吸煙區或設置吸煙室，吸煙區和吸煙室以外禁止吸煙。市人大法制委員會副主任委員丁偉對此解釋，條例將“餐飲場所”列入控煙場所的范圍，主要是考慮到“餐飲場所”屬于公眾密切接觸、逗留時間較長、代表城市文明形象的場所。同時條例采用了分類管理的方法，對具備控煙條件的餐飲企業與尚不具備條件的餐飲企業提出不同的要求，使立法更加現實、理智，更具有操作性。

　　代表議案成為立法“富礦”

　　在制定、修改地方法規過程中，如何讓法規管理的色調淡一些，服務的色彩濃一些，維護好人民群眾的根本利益，是立法必須跨過的一道坎。在各類立法研討中，《上海市志愿服務條例》被專家頻頻提及。在許多法學專家的眼中，這部法規最大的亮點在于為政府管理職能“瘦身”——取消了志愿服務活動項目必須備案的硬性規定，將管理部門的職責定位于服務，更多地強調了發揮志愿者協會等新社會組織的功能。

　　回顧條例的審議過程，“對志愿服務活動項目進行備案是否必要？”這一話題曾倍受爭議。原草案規定，組織開展志愿服務活動之前，組織者應將所擬定的志愿服務項目報市、區縣民政部門備案。但在條例審議中卻出現不同聲音，一些常委會組成人員、代表認為，如果硬性規定所有志愿服務項目都必須備案，既沒必要也缺乏可操作性。應當在立法上留下“空間”，鼓勵志愿者自我管理，政府部門則通過表彰獎勵等方式提供促進和引導服務。幾經推敲后，有關備案的規定被最終刪去。

　　要把好立法質量關，還必須從源頭改變地方性法規議案大多由政府部門提出的現狀。讓人欣喜的是，近幾年來，人大代表的立法議案已成為本市推進立法的一個有效途徑。一個數字令人振奮，2009年市人大常委會審議通過的11件法規中，有60%來源于代表議案。(邵珍)