無(wú)論是2008年12月27日上海市出臺(tái)的力度遠(yuǎn)超“綱領(lǐng)”文件新國(guó)六條的“滬8條”，還是兩個(gè)月前應(yīng)聲出臺(tái)的“滬14條”，上海的兩輪救市行動(dòng)顯然比中央更為急切。

　　“地方政府救市新政層出不窮的動(dòng)力之一在于，土地出讓收入銳減對(duì)地方財(cái)政的巨大壓力。”華東師范大學(xué)歐亞研究中心研究員余南平說(shuō)。

　　據(jù)本報(bào)調(diào)查，截至2008年12月31日，上海全年商品房用地(含住宅及包括住宅的商業(yè)用地)成交量為278.49萬(wàn)平方米，成交總金額僅為174億元，而2007年這兩個(gè)數(shù)字分別為816.97萬(wàn)平方米和602.26億元，僅是成交金額便銳減七成。

　　曾經(jīng)在2007年地王爭(zhēng)霸中賺得盆滿缽滿，卻在2008年面臨巨大土地財(cái)政壓力的上海市，在救市上的疾行不過(guò)是諸多城市的一個(gè)典型。

　　土地財(cái)政窘境

　　“土地招拍掛收益向來(lái)是GDP和政府財(cái)政收入的大頭。”一貫不主張“救市”的余南平向記者尖銳指出。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2007年全國(guó)土地出讓金收入共計(jì)1.2萬(wàn)億元，而當(dāng)年全國(guó)地方財(cái)政總收入也不過(guò)2.3萬(wàn)億元。上海市社科院房地產(chǎn)業(yè)研究中心的調(diào)研報(bào)告也表明，在房地產(chǎn)陷入宏調(diào)困局的2005年，上海房地產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的稅費(fèi)和土地出讓金相當(dāng)于同期上海地方財(cái)政收入的35%左右。

　　“2008年又是土地出讓收入納入地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的第一年，開(kāi)發(fā)商沒(méi)錢(qián)拿地，最敏感的當(dāng)數(shù)地方政府。”余南平說(shuō)。

　　在全國(guó)土地市場(chǎng)全面遇冷的情況下，上海土地市場(chǎng)亦無(wú)法獨(dú)善其身。從蘇寧環(huán)球退還“全國(guó)單價(jià)地王”，到普陀長(zhǎng)風(fēng)7C北塊黯然流標(biāo)，“地王”風(fēng)行、揮錢(qián)如土的2007年一去不返。

　　據(jù)易居研究院統(tǒng)計(jì)，截至2008年11月，2008年上海住宅土地供應(yīng)總量約為建筑面積277.8萬(wàn)平方米，而最終成交僅為170.6萬(wàn)平方米，流標(biāo)比例達(dá)38%。而在所有政府公開(kāi)出讓的地塊當(dāng)中，流標(biāo)率亦高達(dá)20%，底價(jià)成交地塊的比例接近60%。

　　伴隨土地出讓面積銳減的還有土地價(jià)格陡然下挫。據(jù)易居研究院統(tǒng)計(jì)，2008年上海土地出讓均價(jià)跌至123萬(wàn)元/畝，較2007年的253萬(wàn)元/畝相去較遠(yuǎn)。其中，經(jīng)營(yíng)性用地均價(jià)也只有387萬(wàn)元/畝，較2007年的690萬(wàn)元/畝下跌了近44%。

　　“上海土地財(cái)政收入主要用于兩個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施及市政配套的建設(shè)，二是市區(qū)內(nèi)動(dòng)拆遷等舊區(qū)改造項(xiàng)目。恰逢2008、2009兩年為世博會(huì)配套建設(shè)的關(guān)鍵階段，上海市各項(xiàng)資金勢(shì)必更加吃緊。”一位上海市原規(guī)劃局官員對(duì)記者說(shuō)。

　　而按照現(xiàn)行政策，土地招拍掛收入的10%~15%必須用于保障房建設(shè)。就在2008年上海土地財(cái)政大幅萎縮之時(shí)，上海又大規(guī)模重啟了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。“建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房不僅有建設(shè)費(fèi)用支出，土地的劃撥亦是巨大的隱性成本。”上海市某區(qū)房地局住房保障部門(mén)官員表示，2008年上海計(jì)劃修建經(jīng)濟(jì)適用房400萬(wàn)平方米，假設(shè)以平均容積率2.5計(jì)算則需要用地2400畝，“上海因此一年減少土地出讓收入達(dá)36億元”。

　　頻頻祭出救市新政

　　土地財(cái)政的命脈所在，令地方政府面對(duì)住宅成交下滑和土地頻頻流拍而坐立難安。

　　2008年11月上旬，上海房地局首次推出“土地預(yù)公告制”，即在工業(yè)用地出讓前發(fā)布“擬掛牌出讓地塊預(yù)公告”。方方地產(chǎn)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)地產(chǎn)咨詢(xún)部經(jīng)理趙豫川指出，該制度類(lèi)似勾地制度，關(guān)鍵在于開(kāi)拍前能夠與開(kāi)發(fā)商達(dá)成良好溝通，使得開(kāi)發(fā)商有足夠時(shí)間進(jìn)行前期調(diào)研，從而在最大程度上避免流拍。

　　不到一個(gè)月后，最新修改的《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》公布，規(guī)定從2009年1月1日起，上海取消土地使用金的征收。此前上海土地使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)是按出讓地塊的面積計(jì)算，每年每平方米1元。這在北孚地產(chǎn)研究所副所長(zhǎng)劉光東看來(lái)，是“刺激開(kāi)發(fā)商拿地的一個(gè)信號(hào)”。

　　然而，縱使新政頻出，短期內(nèi)亦很難改善流拍不斷的現(xiàn)狀。“大多數(shù)開(kāi)發(fā)商都在忙于賣(mài)房回款，即便手中有余力也會(huì)以觀望為主，拿地的意向很低。”泰麒房產(chǎn)工作室分析師何凌飛預(yù)計(jì)，上海土地市場(chǎng)在2009年上半年會(huì)更加慘淡。

　　趙豫川則認(rèn)為，在土地財(cái)政壓力的持續(xù)作用下，上海市政府可能會(huì)相應(yīng)調(diào)整土地出讓的計(jì)劃與思路。一方面適當(dāng)減少供應(yīng)，并調(diào)整土地出讓結(jié)構(gòu)，比如優(yōu)先供應(yīng)市場(chǎng)前景較好的商業(yè)地塊；另一方面則可能采取更為靈活的出讓制度，如寬限出讓金支付的方式，或?qū)ⅰ巴恋仡A(yù)公告制”推廣至經(jīng)營(yíng)性用地等。

　　在余南平看來(lái)，當(dāng)前各地方政府在土地財(cái)政方面的窘境，根本癥結(jié)在于現(xiàn)行土地出讓制度的種種弊端。他表示，目前國(guó)土資源部正在研究改革土地有償使用方式和土地收益分配使用辦法，或許可以解決地方政府過(guò)度依賴(lài)土地收入的現(xiàn)狀。

　　“當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)低迷的大勢(shì)只會(huì)讓地方土地財(cái)政壓力愈發(fā)嚴(yán)重。”何凌飛指出，上海還肩負(fù)著世博會(huì)配套設(shè)施及保障房建設(shè)的雙重?fù)?dān)子，這可能會(huì)刺激當(dāng)?shù)卣�府出臺(tái)更多的救市政策，例如購(gòu)房入戶(hù)、購(gòu)房退稅等，“中央也可能會(huì)給上海更大的政策自主空間”。(李子擎）