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　　國家需要盡早決定是否把承包權無限期順延，以賦予農民完整的土地物權

　　★ 文 / 郭凱(發自湖北)

　　2007年6月底，新稻谷的收購價到了9角2分錢一斤。

　　雖然沒能等到9角2分錢一斤的時候賣谷，湖北省監利縣毛市鎮卸市村村民張克翔的收入還是有了很大的增長，因為他今年總共種了50畝地，比去年多種了20多畝，已經算得上一個村里的大戶。根據當地的平均情況，農民耕種一畝田的純收入大約在380元到400元左右；扣除掉要向原承包戶農民繳納的大約每畝120元的地租，張比去年多得了大致5000到8000元錢。

　　撂荒時代的大戶生成

　　與土地大量撂荒時代的農業大戶相比，張克翔所有的50多畝土地就“相形見絀”了。

　　湖北隨州一位基層干部說，他們鎮農機站一位技術員數年前和某村簽訂合同，承包了村里幾百畝撂荒的土地。

　　除了農技人員和一些農村的能人，在外出打工農民大量撂荒土地時，基層干部是另一類最主要的把大面積撂荒土地種起來的人。監利縣毛市鎮楊灣村村支書冉幼學說，在最多的時候，他耕種的村民撂荒土地有100多畝。后來二輪延包時農民集中回來要田，他退回了一些給農民，目前還種大約70畝田。

　　據介紹，在當年大量土地無人種無人管被拋荒的情況下，這種大戶種田模式曾受到各級政府的熱情鼓勵，它對當時農業稅費收繳、農村集體公益事業建設集資、耕地保護以及農村社會穩定，都起了相當良性的作用。

　　然而，當國家免除農業稅費、開始對農民進行糧食種植補貼，尤其是農副產品的價格逐漸回升時，農業生產所依賴的土地逐漸變身成為“香餑餑”，和拋荒相反的爭地矛盾涌現。湖北省2005年進行完善土地二輪延包工作時，遇到的大量外出農民工回鄉要求原來承包地的情況，是爭地矛盾典型的代表。

　　由于原來把土地撂荒的農民回鄉要地，上述隨州的農機技術員與回鄉的農民和村鎮干部三方協調后，通過采取向農民交納地租的方式，農技員仍保住了大多半的合同承包地，雖然土地不免有所減少。之后的2006年，仍然繼續有人回鄉跟他要地，農機技術員的土地繼續在變小。

　　冉幼學個人先前對土地進行的投資，并不是這位楊樹灣村支書最煩心的。村里面為還債而抵包出去的土地而激發的矛盾，更難解決。當年村集體為繳公糧稅費、辦村公益事業等，欠下了不少的債務。債主催債，村集體經濟根本入不敷出，拿不出錢，冉幼學和村里的其他干部就以村集體代表的身份把村里相當面積的撂荒土地承包給了債主，算是抵債。

　　然而，當拋荒農民回鄉要地時，根據國務院辦公廳在2004年下發的專門文件，各地“要嚴格執行《農村土地承包法》的規定，任何組織和個人不能以欠繳稅費和土地撂荒為由收回農戶的承包地，已收回的要立即糾正，予以退還”，如果農民堅持直接要地，基層組織必須還地。

　　由于調節不通，楊灣村解除了和債主的土地發包抵債合同，把土地退回給農民，而村里面只能對債主再進行賠償。然而，對于村里債務現在到底有沒有清償，冉幼學沒有對記者細說，而是小心翼翼地把話題打住了。

　　政策夾縫中的發包、承包

　　在不久前舉行的湖北省首期農村土地承包仲裁員培訓班上，湖北宜昌夷陵區基層干部陳擁軍表示，土地矛盾是農民最基本生產資料的矛盾，調解難度要大于一般矛盾，基本上涉及到村級組織和單位的，為了維護農村社會穩定大局，大多都是集體“割地賠款”，難于體現法律的公正、公平。

　　根據湖北監利土地延包辦在完善二輪土地延包中期的抽樣調查，從前在土地撂荒時代生成的大戶，經歷過農民回鄉要田、糾紛調解，大戶們種植的土地面積在全縣內平均減少了大致36%，其中一部分在這一過程中更損失了早先對土地的各種投入。

　　根據《土地管理法》的表述，“農村土地承包30年不變”。《農村土地承包法》又規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”，“承包期內，發包方不得單方面解除合同”。

　　這些法律規定表達了國家在保障農民土地承包經營權問題上的基本立場。然而，在土地撂荒時代，村集體或者村干部之所以能單方面收回土地并進行轉包，并非完全無法可依。湖北省委政策研究室余愛民表示，《土地管理法》有規定，“承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的耕地”。

　　另外，根據2004年國務院辦公廳的發文，“地方各級人民政府要把恢復撂荒地生產作為一項重要職責和任務”，“省、市兩級人民政府”要“精心部署”，“抓好督促檢查”，而“縣、鄉兩級人民政府在恢復撂荒耕地生產中負有直接責任”。

　　華中師范大學農村問題研究中心項繼權教授表示，《農村土地承包法》規定了承包期內，發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，但在《土地管理法》中，有農村村委會通過一定民主程序可以進行部分土地調整的規定。

　　《中華人民共和國土地法》也規定，“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”。

　　也即是說，在現有法律框架內，通過一定的村民民主程序仍然可以部分調整農民長期土地承包合同，項繼權教授表示。

　　倒逼農地產權改革

　　關于撂荒土地的承包權的種種爭議，實際上折射出國家關于土地制度的種種法律法規間的內在沖突以及與現實情形間的矛盾。這其中，農地的集體所有制和期限內承包權不能調整的規定，更增加了相關制度安排的僵硬程度。

　　湖北省宜昌市夷陵區基層干部陳擁軍在省農村土地承包仲裁員培訓班上說，中國農村土地承包開始于80年代初期，第一輪合同到期后，于1998年簽訂了第二輪承包合同，采取的是順延的辦法。國家長期實行統(集體所有)分(個體承包)結合的雙層經營體制，作為一項福利型的承包方式，長期穩定。但是，自上世紀80年代初期搞責任制以來，二十多年過去了，家庭人口均發生了較大變化，大多地區此后一直沒有調整過土地，人地矛盾十分突出。

　　在夷陵區黃花鄉，2006年農業人口35531人，承包土地38952.8畝，人均承包土地1.09畝，這其中人均承包土地面積低于0.5畝的農戶占25%，而人均承包土地面積超過2畝的占11.8%。

　　這種矛盾，造成許多原來人口多的家庭現在可以將種不了的土地出租獲取收益，而許多家庭原來人口少，后來娶妻生子，卻沒有口糧田。于是農村出現了許多農民沒有地種，為了維持生計，而不得不出門打工或租地耕種。

　　陳擁軍指出，一輪合同到期后，大多數地方采取順延的辦法，沒有按實際人口分配土地，但依照當時的政策還可以小調整。而2003年《農村土地承包法》頒布以后，小調整也基本行不通，因此圍繞土地的矛盾成為很難調和的社會矛盾。

　　如果堅持農村土地集體所有，保證人人有田，平等有田，就需要在人口出現變化時調整土地，而如果堅持土地30年承包期內后者更長的順延期不調整土地，人人平等占有土地是不可能的。這也從某種程度上意味著集體所有制將不再是普遍概念上的集體所有制。

　　根據華中師范大學農村問題研究中心項繼權、羅峰等對若干省份農民的抽樣調查，當下有38%的農民認為土地調整是應該的，有47%的農民認為應該小調整，只有13%的農民認為不應調整土地。而農民認為可以調整土地的理由主要是“不調整會出現有的家庭人多地少，有的家庭地少人多，不公平(33%)”，“國家政策認為可以大穩定、小調整(23%)”，“土地是集體的，應該人人都有份(21%)”，“土地是重要的生活來源，沒有土地的人，生活沒有保障(20%)”。

　　而對于土地物權歸屬，50%的農民認為土地應歸農戶和農民個人私有，25%的農民認為應歸國家所有，24%的農民認為應歸集體所有。而農民最反對的是“土地歸集體所有，集體可以重新收回”，其次也反對“土地歸國家所有，由國家決定土地的分配的買賣”。

　　項繼權、羅峰等的調查顯示出，農民不認同由集體持有土地并改變自己承包的土地，但既然是集體所有制，農民也要求人人平等占有土地，所以贊成調整別人的土地。

　　6月下旬在武漢召開的一個村民自治與新農村建設國際研討會間，一位與會資深人士稱，既要堅持土地集體所有制、給農民均田地的想法，又要堅持農村土地承包30年以及更長期的順延、不調田，不論是在中間搖擺還是在兩個都存在的時候取舍，農村土地的矛盾都會更復雜。

　　與會人士認為，如果國家總結多年經驗認為農村土地承包30年、或長期順延不變，是比集體所有制下的永遠追求均田地結果的制度要好，那么就需要盡早決定是否把它無限期順延，賦予農民完整的土地物權。因為在賦予農民完整物權前，必須要經歷一個保證按人口計算村民土地平等的調田過程，從而在土地集體物權向農民個人物權轉變前，每個集體成員平等享有土地，以同樣的起點開始進入另一個土地物權制度。 ★