山東省棗莊市市長陳偉最近用三個月的時間跑農村基層，對土地流轉問題進行了集中調研。他先后走訪了12個鄉鎮，21個行政村，訪談了400多位農民，對農村土地流轉有著深入的思考。以下是他結合棗莊進行的通過推行土地使用產權制度改革促進土地流轉的探索實踐，對當前農村土地產權制度改革要注重把握的三個問題的思考。

　　第一， 圍繞避免農民失地搞好制度設計

　　對廣大農民來說，土地具有保障功能，是“命根子”。棗莊在土地流轉的制度設計上盡可能規避農民失地的風險。

　　一是農村合作社的兩個“80%”，保障農民對土地的有效控制權，規避了制度風險。我們規定流轉的土地使用產權只能入股土地合作社，不能入股一般的企業，因為按照《企業法》，企業一旦破產農民就會失地。根據《合作社法》，合作社采取一人一票制，基本成員中農民不得低于80%；企業出資的附加表決權票數不能超過20%，即農民表決權不低于80%。這兩個80%，保障了農民對土地的有效控制權。

　　二是農業保險機制的引入，顯著地降低了合作社土地使用權抵押的風險，規避了自然風險。農業生產相對穩定，但難免遇到風雪霜雹等嚴重自然災害。我們引入農業保險機制，政府補貼保費的80%，這樣就基本保障了合作社農業經營的穩定，使合作社的抵押風險降到了最低。

　　三是“1/3”和“三年”的抵押限制，使農民不會長期全部失地，規避了經營風險。我們采取有限抵押方式，土地合作社用來抵押貸款的土地最多不超過1/3，使用產權抵押不能超過3年；即使這部分土地使用產權被拍賣，也只是短期失去，期限一到，使用產權又回到了農民手里。

　　四是規模經營效益好、風險小，規避了機會風險。合作社實行規模經營，生產資料成本減少，產量提高，產業鏈延長，產品銷路廣，銷售收入成倍增長，與一家一戶經營相比，效益更好、風險更小，機會風險大大降低。

　　第二， 充分尊重農民意愿而不“刮風”

　　我們順應農民土地規模經營的意愿，一方面放手讓農民探索，另一方面給予規范性的引導和幫助，政府當“導演”，而不是在前臺直接操作。

　　改革的動力來自于農村，出發點是為了農民。現在一些地方的農村土地制度改革，多數是自上而下鋪開，還有的是政府和開發商共同推動，最終目的是為了追求土地的潛在增值效益。棗莊農村土地改革的誘因，主要是為了追求土地的規模經營效益，而不是為了追求農地轉變為建設用地的增值收益。

　　堅持“穩”字當頭，在有條件的地方先行試點。棗莊的土地流轉改革不是大面積鋪開，而是在一些有條件的土地合作社中逐步推開。我們沒有號召農民在短時間內都必須采取這種模式，而是設計了一個相互配套的機制，鼓勵和引導那些有條件流轉的土地集中起來，進行更加高效率的規模經營。我們看重的不是眼前，而是更看重長遠的發展。隨著工業化、城鎮化進程加快，農村有條件規模經營、愿意拿出來流轉土地的農民會越來越多，土地使用產權制度改革的土壤和空間也會越來越廣闊。

　　改革的重點放在農業地區，而不是近郊區。一些地方的農村土地改革，主要集中在城鄉結合部，把農地變成建設用地，改變了土地用途，對糧食安全是有影響的。我們的改革試點，集中在農業地區，農地的性質沒有變化，農業生產的效益進一步提高，糧食安全得到了保證，在我國廣大農業地區具有普遍的推廣意義。

　　第三， 注重與現行法律政策的銜接

　　土地流轉改革必須在現行的法律政策框架內實施，既要有探索創新，又不得突破現有的法律規定，確保各項改革措施不與法律相違背。

　　關于耕地抵押權問題。《物權法》、《農村土地承包法》和《擔保法》禁止用耕地承包權作抵押擔保，是考慮了耕地的社會保障功能。我們的改革，承包權歸農民，經營權歸合作社，抵押的是土地收益，即土地上的附著物，類似于農業期貨交易，交易的標的物是合作社抵押土地上的現有以及在規定期限內可以產出的農作物，不與法律規定相沖突。

　　關于耕地使用權可否入股的問題。《農村土地承包法》第三十二條、四十二條允許耕地入股；黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，也鼓勵通過入股發展土地規模經營。我們的改革是圍繞土地合作化生產進行的，以耕地使用權入股合作社，完全符合法律和政策的規定。

　　關于農民對土地的權利問題。按照《物權法》，把物權主要分為所有權、用益物權和擔保物權。就農村承包耕地來說，主要劃分為所有權、承包權和經營權(使用權)。由于所有權和承包權不變，過去已經賦予了農民土地使用權中的用益物權，現在主要是賦予農民擔保物權，這是我們探索農村土地流轉改革的實質內容。