土地違法問責政策存在模糊地帶亟待廓清

　　2008年6月1日，由監(jiān)察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯(lián)合出臺的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》(簡稱“15號令”)正式生效，在各地引發(fā)了一場“問責風(fēng)暴”，有效倒逼地方政府將耕地保護與發(fā)展經(jīng)濟放在同等重要的位置，對完善我國土地管理制度意義深遠。

　　然而，隨著今年以來“雙保”壓力日益凸顯，“15號令”中多條問責細則規(guī)定不明確、不科學(xué)的問題日益突出，基層干部在安排項目落地過程中存在因政策模糊帶來的違規(guī)風(fēng)險，影響了其促增長的積極性，很多基層干部建議國家抓緊出臺政策解釋。

　　“問責面積”應(yīng)明確界定

　　“15號令”規(guī)定，年度內(nèi)轄區(qū)違法占用耕地面積達到新增建設(shè)用地占用耕地總面積的比例達到15%以上的，對縣級以上地方人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員和其他負有責任的領(lǐng)導(dǎo)人員予以問責，情節(jié)嚴重的可處以撤職處分。有了這個硬標準，無論地方政府土地違法的招數(shù)有多少，只要觸及這條線，都可能被追究責任，甚至丟“烏紗帽”。

　　本報記者在國家土地督察西安局了解到，在今年的第九次衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，陜西省寶雞市渭濱區(qū)、咸陽市秦都區(qū)違法占地面積超過了15%的問責“紅線”，陜西國土廳立即采用“休克療法”，凍結(jié)了兩區(qū)用地審批，同時對兩市政府主管領(lǐng)導(dǎo)進行約談。這一事件公開后，在西北五省各級領(lǐng)導(dǎo)中反響強烈。盡管今年以來西北五省“擴內(nèi)需”用地矛盾非常尖銳，但1至3月份違法用地面積卻同比下降了32%。

　　在記者調(diào)查中，很多基層干部對15%違法面積具體如何界定存在不同看法：

　　第一，先行開工項目占地面積是否納入違法面積？地處武漢市黃陂區(qū)的亞洲最大鐵路編組站———“武漢鐵路北編組站”，是國家重點工程，涉及征地面積445公頃。黃陂區(qū)國土局局長楊楓說，該項目是經(jīng)過湖北省和鐵道部共同協(xié)議立項，經(jīng)過國土部預(yù)審批復(fù)后開工的，目前已經(jīng)建成。然而項目的征地報批手續(xù)才報到武漢市，正在等待國土資源部批準。要是把這個項目的用地視為違法，那黃陂區(qū)違法用地比例將高達30%，區(qū)長應(yīng)該被嚴厲問責；但若把這個項目剔除，則全區(qū)違法用地面積不到7%，是全市執(zhí)行土地管理比較好的區(qū)。“各地類似交通、電力類國家項目很多，國土資源部給其以‘先行開工’政策。但到了問責的時候，這些項目是否納入問責面積，是基層政府最關(guān)心的。”

　　第二“生地”。湖北省鄂州市國土局總工楊崇炎則說，按照目前的報批供地程序，土地從拿到批文到供地完成前，還要完成對所供地塊的平整、三通一平等，使其從“生地”變成“熟地”。在認定違法面積時，如果把這部分“批而未供”的地也認定為違法面積，就不太合理。

　　用地程序違法竟是欠費造成

　　按照現(xiàn)行規(guī)定，新增建設(shè)用地有償使用費是由用地所在地向中央財政繳納，中央和省按三七分成。在中西部一些地區(qū)，對因欠繳“新增建設(shè)用地有償使用費”引發(fā)的程序違法，是否該納入問責有不同意見。

　　在西部甘肅、青海、寧夏等地，很多違法用地的出現(xiàn)，不是因為沒有指標或規(guī)劃、環(huán)保不到位，而是因為沒有錢繳納“新增建設(shè)用地有償使用費、工業(yè)用地出讓最低價”等。

　　國家土地督察西安局姚青林副專員認為，西部地區(qū)財力有限，招商引資困難。好不容易引來一個好項目，前期所有審批都通過了，僅僅因為沒有錢繳納“新增建設(shè)用地有償使用費”，導(dǎo)致用地批文被國土部門扣而不發(fā)，出現(xiàn)用地環(huán)節(jié)程序違法。

　　記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種狀況不僅出現(xiàn)在相對貧困的西部，在基礎(chǔ)設(shè)施項目集中的中部地區(qū)也很普遍。湖北省鄂州市國土局總工程師楊崇炎表示，中央擴內(nèi)需的很多工程，比如道路基礎(chǔ)設(shè)施等，是政府投資的項目，本來就沒有社會化的建設(shè)主體。地方政府完成項目投資和配套都很勉強，根本拿不出錢繳納“新增建設(shè)用地有償使用費”。鄂州市目前就欠省國土廳6000多萬元，很多項目已經(jīng)開始建設(shè)，卻處于違法用地尷尬境地。

　　據(jù)了解，國土部門已考慮，將用地費用政策向西部傾斜。在今年5月份出臺了《關(guān)于調(diào)低工業(yè)用地出讓最低價的通知》，提出中部地區(qū)工業(yè)用地出讓最低價可減免50%，西部地區(qū)減免85%。但對“新增建設(shè)用地有償使用費”還沒有進行調(diào)整。

　　姚青林表示，2006年國家為了控制經(jīng)濟過熱，將“新增建設(shè)用地有償使用費”標準調(diào)高了一倍，成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟的重要土地閘門。但在當前“保增長”背景下，該費用則應(yīng)該適時調(diào)減。西北地區(qū)經(jīng)濟困難，相當部分縣市由于欠費，造成部分土地手續(xù)難以辦理，形成事實上的違法。建議國家對東、中、西部新增建設(shè)用地有償使用費征收標準加大差別對待力度，調(diào)低西北地區(qū)征收標準，震區(qū)災(zāi)后恢復(fù)重建項目、民生工程和利用國有未利用地搞建設(shè)項目則免除或減收。

　　問責“紅線”讓地方干部無所適從

　　一些業(yè)內(nèi)人士認為，在今年“擴內(nèi)需、保增長”大背景下，各地均出現(xiàn)用地供求矛盾尖銳的狀況，以上形成事實的違法違規(guī)行為，雖然在一定程度上由國家當前形勢導(dǎo)致，但無論如何，按“15號令”規(guī)定，相關(guān)干部都可能被問責。因此，目前許多地方干部無所適從，打算審批項目用地的怕?lián)�責任，不審批則擔心耽誤項目落地，已審批項目用地的提心吊膽，擔心遭“秋后算賬”、擴內(nèi)需保增長階段過去后被問責，陷入了多難境地。

　　基層干部建議，在當前敏感時期，應(yīng)盡快對問責制進行全體系完善，及時出臺明確的政策說明，同時建立違法違規(guī)提醒預(yù)警機制，在嚴格執(zhí)法的同時合理保護干部，引導(dǎo)地方干部依法用地，力保經(jīng)濟增長。