(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　新《拆遷條例》為何難產？

　　公共利益的界定，直接關系到地方政府的強拆空間

　　本刊記者／楊正蓮

　　北京市海淀區人大代表溫惠玲的問題，海淀區四季青鄉門頭村村民湛士勤對于強拆的擔憂，有望在相關法規中得到明確界定。

　　但作為《物權法》的配套法規，原計劃在2008年完成修改的《城市房屋拆遷管理條例》，修改近兩年卻尚無音訊。

　　日前，住房和城鄉建設部和國務院法制辦相關負責人均向《中國新聞周刊》表示，拆遷問題非常敏感，現在不適合接受采訪，“新的拆遷法規什么時候能夠出臺還不好說，事情本身比較復雜。”

　　一位曾經參與過前期草案討論的法學專家透露：“聽說現在停下來了。”

　　多年專注于征地和拆遷案件的北京律師楊在明甚至向《中國新聞周刊》直言：“我個人認為這個《修改條例》，可能出臺不了。”

　　楊在明的理由是，《物權法》非常明確地規定，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不動產。但對于什么是公共利益，又很難界定其內涵和外延，“這個問題一直是困擾司法界和社會各界的難題。”

　　難題的核心在于，對于公共利益的界定，直接關系到地方政府的權力空間。

　　地方政府曾主導拆遷

　　中國的城市房屋拆遷制度始于上個世紀90年代。1991年6月1日，國務院發布了我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》，原因是為了配套《城市規劃法》。

　　“城市規劃實施中遇到了規劃調整，這就需要拆房子。” 北京才良律師事務所主任王才亮向《中國新聞周刊》解釋當時的背景。

　　彼時，國有單位還是城市建設的主體，拆遷以政府為主導，并不涉及公共利益和非公共利益的區分，而指導思想則是通過舊城改造房屋拆遷，改善城市居民的住房條件。“當時的補償是立足于安置，被拆遷戶的居住條件大都得到了改善，所以老百姓比較擁護。” 王才亮說。

　　1994年，中國正式開始城鎮住房制度改革，并在當年出臺了《城市房地產管理法》，由此拉開了城市建設和房地產的市場化序幕，開發商成為中國城鄉建設的主力軍。就在同一年，中國開始推行分稅制改革，地方政府開始逐漸倚重土地財政。

　　市場經濟條件下的拆遷和建設模式已經發生了很大的改變。為了適應這種變化，2001年6月7日的國務院常務會議通過了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，并于當年7月1日正式實施。

　　修改后的條例，仍然沒有區分公益和商業拆遷，其運作模式依然是建設單位向政府申請拆遷許可，獲批后實施拆遷，發生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實行強制拆遷。

　　其中，地方政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者，并在無形中充當了強拆的支持者，理論上為官商“合謀”提供了現實的便利，并逐漸發展成為拆遷矛盾的根源。

　　依據中國的土地管理制度，建設單位不能直接從土地原有使用者手里取得土地，必須經由政府。按照法理，政府需要先收回土地使用權，再轉讓給建設單位。現實則是，地方政府往往在沒有收回土地的前提下，就把土地轉讓給了開發商，并給予建設單位拆遷許可，而政府退居幕后。

　　成為拆遷主體的開發商，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標準，并且把拆遷負擔轉嫁到房價里。這樣就導致了相對于日漸升值的土地和房地產價格，被拆遷戶往往覺得補償不足而不同意搬遷，矛盾由此引發并層出不窮。

　　國家信訪辦從2003年到2006年接待的上訪人數當中，有近40%涉及拆遷，而在住建部，這個比例甚至高達70%到80%。

　　為此，國務院辦公廳、國土資源部和住建部多次發布緊急通知，要求處理好土地征收和城市拆遷問題。