鼓勵國企轉讓閑置土地

　　城鎮國有土地出讓只能在新增建設用地中實行，過去已經劃撥的土地難以執行。當時國有企業有許多閑置土地(包括有建筑物的土地)不能轉讓，政府也難以收回。為了把這部分閑置土地很好地利用起來，國家土地管理局決定實行優惠政策，鼓勵他們轉讓出來。規定國有企業轉讓閑置土地的所有收入，地方政府與企業“五五”分成，50%交政府，作為補交出讓金，取得轉讓的合法權；另外50%歸企業，作為企業多年來對土地投資的補償，也是國家對企業轉讓閑置土地的鼓勵。這樣地方政府和企業積極性調動起來了，閑置的土地搞活了。這等于把這部分土地納入了出讓的軌道，土地出讓、轉讓制度的范圍擴大了。深圳市則仍堅持所有劃撥的土地仍實行收費制，收費比國家規定的收稅多。為了解決國家與地方的矛盾，他們在收取的土地費中，拿出一部分向國家交稅，稱為“費中交稅”，這也是一個變通的辦法，補充了土地使用稅中的不足。如果開始就對劃撥土地實行收費的辦法，低收費起步，逐步提高接近地價、地租的水平，到時轉為出讓、轉讓軌道是很容易的，也可能成為土地出讓的一種形式——年租制。

　　征地制度改革

　　在研究城鎮土地使用制度改革時，沒有想到要改革土地征用制度。現有的征地制度，是社會主義計劃經濟體制下的產物。征地費用，包括征地費(即農地價格)、勞力安置費、地上附著物(包括青苗費)補助費三部分組成。我的理解，這是對失地、少地農民補助性的政策，后來，隨著經濟的發展，社會消費水平的提高，國家不斷調高征地費用，這在計劃體制下是無可厚非的。隨著城鎮國有土地出讓制的實施，出讓地價的提高，有許多人，特別是專家學者提出意見，認為在市場經濟體制下，現行征地制度對農民是不公平的，是對農民權利的剝奪，必須改革。

　　改革現有的征地制度是非常難的事，要各方意見基本一致，還要修改法律。為此，我與許多專家進行過探討，并于1993年10月，在我主持召開的鄉鎮企業用地制度改革研討會上，又廣泛地征求了意見。歸納起來，主要有：一是堅持和完善現有征地制度。根據社會經濟發展情況和農民生活水平的提高，不斷地調高征地費標準，特別要增加勞動力就業安置費，其中應包括失去土地承包權的勞動力所撫養人口的生活補助費，使失去土地承包權的農民真正達到或略高于征地前的生活水平。二是改征用制為征購制，按建設用地市場價格購買農民的土地。理由是，在市場經濟體制下，農民集體土地所有權與國家土地所有權是平等的；集體土地所有權應該包括地上發展權(即地上建筑等權利)，農地改為建設用地的增值應歸農民集體所有。但可按照馬克思主義地租理論，把增值中屬于社會投資(包括國家投資)引起的增值部分，用國家征收增值稅的形式回歸社會。三是政府行政、軍事用地和社會公共公益事業用地，實行征用制度，其它經營性用地實行征購制。

　　關于國家征地范圍，有的主張，城市用地還是征為國家所有，有利于合理利用建設用地。有的則主張，國家行政、軍事用地和社會公共公益事業用地，國家可以征用，其他經營性用地，由農民集體土地所有者與用地企業依法進行協商，依法出讓、出租或土地入股。

　　堅持還是改變現行征地制度，各有理由和利弊，兩種意見嚴重分歧。我考慮，不論采取那種征地制度，第一，要有利于保護全民利益，保護好耕地，保住中國人民的“鐵飯碗”；第二，要有利于保護農民利益，特別是失地農民的利益，使他們有就業和生活的保障。在征地問題上，不能再虧待農民了。

　　土地收益分配

　　國家土地出讓收益分配問題，也是改革初沒有考慮到的問題。后來，隨著土地出讓范圍的擴大，土地收益的提高，國家財政部門考慮到了這個問題。

　　1989年，財政部代國務院起草的〔1989〕38號文件規定，國家土地使用權出讓收入(毛收入)，中央財政與地方財政實行四六比例分成。以后由于執行困難，財政部又作了變通處理，即在扣除20%的開發費后再實行四六分成。按照變通的辦法，地方仍要將32%的土地收入上繳中央財政。地方上對此仍有意見，實際執行情況仍然不好。財政部后來又決定將根據不同地區不同情況，在1990年和1991年兩年內，向地方返還大部分出讓收入，但地方上仍有意見，反映強烈。

　　對此問題，我作過調查研究，并向國務院主管財政的領導同志寫過書面報告，后來還當面作過匯報，提出了我的建議。我認為，國務院作為國有土地所有者總代表，各地的國家土地收益交一部分到中央財政是理所當然的。中央財政收多少，可根據各地區不同情況確定，但比例不宜太高。可采取兩種方法：一是土地凈收益按比例分成。這個辦法看似合理，但地方容易隱瞞，不易合理收取。二是按每個城市實際建設用地面積，并根據每個城市經濟發展的不同情況，確定每平方公里上交財政多少費或稅，并定期進行調整。這個想法，我征求了地方領導同志的意見。他們說，按理來講應該上交，但目前地方財政困難，最好緩交。這件事情我一直沒有得到國務院領導同志的答復。后來聽說財稅體制改革時，把土地收益和土地使用稅收入都歸地方了。但我認為，這是一個仍需繼續研究的問題。

　　土地收益分配問題，涉及范圍很廣，上面所說的，只是政府土地收益中地方財政與中央財政的分配問題。在市場經濟體制下，土地進入市場(有的說應從征地算起)以后，交易雙方及相關方都有土地收益分配問題。土地收益分配基本原則，是由國家的土地制度、法律、政策確定，并通過制度、法律、政策的正確實施而實現的。土地市場創建以來，在土地收益分配中，出現許多不合理、不公平的現象。許多暴利企業、暴發戶、貪污要犯，往往與土地有關。國有土地和集體土地資產大量流失。這些不合理、不公平的現象，與現行的土地制度、法律、政策不完善有關，更重要的是現行的土地制度、法律、政策得不到落實造成的。對此，群眾時有批評，甚至對政府產生抱怨。制度、法律、政策完善是相對的，關鍵是要針對變化了的情況進行不斷調整；制度、法律、政策得不到落實是人為的，必須不斷地強化執法監督，瀆職有罪。土地收益分配是否合理，是檢驗土地制度、法律、政策是否正確，檢驗政府調控市場能力的試金石。

　　此外，有關土地收租、收稅、收費問題，改革初期比較混亂。這里有新出臺的規定與原有規定的矛盾，也有不同觀念之間的爭論，還有不同部門受職權影響產生的歧見，而且三者相互影響，上層又沒有一個協調部門，意見很難統一。但這是城鎮土地使用制度改革中需要解決的問題。

　　我想起了中國社會科學院，他們科研力量雄厚，又比較超脫，容易得出科學的結論。最后確定請社科院劉維新研究員組織專題研究。經過較長時間的研究，完成了課題報告，結論六個字：“正租、明稅、清費。”就是說，屬于地租的部分，名正言順地收租，不能混在稅和費里；屬于稅的部分，要按稅法原則，參考境外經驗，明確稅種，由國家收稅；不能把屬于地租的部分列為稅種收稅；對現有的土地收費，進行徹底清理，與土地有關的正當的收費保留，與土地無關的搭車收費，一律與土地脫鉤，或取消。這是一份很有價值的課題研究報告。可惜，國家土地管理局沒有這個能力，推進這項工作。希望專家學者繼續研究進而推動解決這個問題。

　　圈地、炒地風潮

　　1992年初鄧小平同志南方談話以后，全國改革開放步伐和經濟發展速度明顯地加快了。這期間，出現了一股亂批亂占土地、“圈地”、炒地的風潮。主要表現在：一是各地大辦經濟開發區，圈占大片土地。據三個省的調查，到1992年6月，三省共確定開發區面積1000多平方公里，其中大部分是耕地；二是違法批地，壓價批地，大片出讓土地。有一個市自己決定批出一塊10平方公里的土地。另有一個市，把市建設規劃區的土地都批光了。三是有的下放土地審批權，甚至鄉鎮政府都可以批地；四是房地產商趁機囤積、炒賣土地，從中牟取暴利。上述種種行為，嚴重違背了國家法律，危及經濟健康發展，危及正常的土地市場秩序。各地土地管理部門紛紛來電告急。國家土地管理局經過調查研究，立即向國務院寫了報告，匯報了當前土地管理存在的混亂情況，并提出幾點建議：一、要求各級政府立即采取措施制止亂批亂占土地的違法行為；二、土地審批權是法律規定的，地方政府無權改變；三、辦開發區要經國務院、省級政府的批準，省級以下政府無權審批；四、土地出讓價格要依法確定，不準故意壓價，更不準無償批地；五、各地將清理土地市場的情況向國務院匯報；六、要求國務院批轉國家土地管理局的報告，或以國務院名義下發通知，要求各地政府立即采取措施。國務院沒有立即答復。我又以國家土地管理局的名義電告各省、市土地局，向當地政府報告，立即采取措施，制止各地的違法行為。后來，經國務院辦公廳協調，決定由國家計委、建設部、國家土地管理局聯合召開全國房地產經驗交流會，會上由國務院副總理講話。會議于1992年8月召開，鄒家華副總理出席并講了話，對城鎮土地使用制度改革的重要性和各地的經驗給予了充分肯定，并針對當前存在的問題提出了整頓土地市場的具體意見。

　　隨著黨中央、國務院各項調控政策的陸續出臺，經濟建設過熱逐漸降溫。各級政府根據鄒家華副總理的要求，嚴肅查處了土地違法行為，撤銷了非法設立的開發區，“圈地”、“炒地”風潮逐漸消退，土地市場逐步回到法律軌道。

　　出讓制度的兩點缺憾

　　土地使用制度改革經過20多年的推動，成績是很大的。但也有不足，就是當時設計的出讓方式比較單一，只有較長期的出讓，如果再來一個短期出讓即年租制，年年交租的辦法，就能讓土地出讓制度更靈活。后來，發現這是個問題，開始注意研究。1995年，我在一篇《進一步完善城鎮土地租賃制》的文章中談了自己的意見，此文刊登在人民日報編印的《內部參考》中。1999年，在全國年地租制理論研討會上，我作了題為《關于年地租制的幾個問題》的發言，對年租制的性質、原則及應注意的問題等共10個問題，作了具體的闡述。這篇發言稿后來在《中國市場經濟論壇》上發表。但已經太晚了。有些事情說說可以，但要出臺政策和法律，談何容易！

　　1990年，國務院出臺的《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》規定，出讓土地有招標、拍賣、協議三種方式。這三種方式的地價都是以市場價格為定價依據的，只是地價的形成機制不同。拍賣是多方舉價，價高者得；招標是兩個以上法人投標，由評標委員會確定；協議是出讓方與受讓方協商定價。但對協議出讓的定價，許多人理解為可以隨意商定價格。更有的地方，為了爭取投資，故意壓低地價，使協議出讓土地的價格脫離市場價格規律，脫離法律軌道。為了糾正這種偏差，有的地方采取協議出讓地價事后公布制度，接受公眾監督，情況略有好轉。如果《城鎮國有土地出讓和轉讓暫行條例》出臺的同時，制定一個國有土地出讓價格管理辦法，有法律的約束，可能會好一些。但這只能是一種苛求，當時能不能寫出來也很難說。

　　關于“以地生財”

　　“以地生財”是當時為了宣傳推進土地使用制度改革提出來的。它源于英國經濟學家威廉配第關于“勞動是財富之父，土地是財富之母”這句話，結合中國實際，我們把它通俗化了。“以地生財”對推動當時的改革起了很大的作用。

　　改革初期，許多人不懂得土地是財富，土地可以生財的道理。學了“土地是財富之母”、“以地生財”之后，喚醒了人們的土地財富意識，積極參與土地使用制度改革。當深圳特區發愁沒有錢開發建設的時候，香港商人指著腳下的土地說：“這土地都是黃金，你們是捧著金飯碗討飯吃。”于是深圳特區決心實行土地制度改革。珠海特區創建初期，房地產商手里握有大片土地，財大氣粗，珠海特區政府兩手空空。特區根據“以地生財”的道理，決定把土地掌握在政府手里，實行“統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓、統一管理”，于是財富滾滾而來。福州市改革初期，舊城區破破爛爛，他們重新規劃進行徹底改造，地價上去了，商鋪價格也高了，政府不用出多少錢，就把舊城改造了。我稱他們是“用馬克思地租理論改造舊城的典范”。杭州、長春等市學了他們的經驗，也取得了很好的效果。浙江龍港鎮也是根據“以地生財”的道理，政府用很少的錢，建起一座新的城鎮，現在已經變成20萬人的城市。湖南省大瑤鎮進行土地使用制度改革試點，也是按這個路子走的。

　　我總結福州、珠海和龍港、大瑤等地經驗，把“以地生財”延伸為“以地生財、以財建鎮、以鎮興業、以業富民”。在市長班上這樣講了以后，學員們懂得了“土地是財富之母”、“以地生財”的道理，高興地說：我找到生錢的“媽”啦，“土地是財富之母”啊！可見正確的理論和口號的作用是很大的。

　　后來有些人批評“以地生財”的提法是錯誤的，恐怕有點偏差。“以地生財”本身沒有錯誤，問題是有些地方把“以地生財”變成了“征地斂財”，這就錯了。

　　兩項試驗被迫停止

　　國家土地管理局在大力推動國有土地使用制度改革的同時，還抓了兩項改革試驗。

　　一是江蘇省南通市的鄉鎮集體土地建設用地收費試驗。收費比較低，主要用于鄉鎮公共公益事業建設，進行比較順利，取得初步成效。全國已有20多個市縣試行。

　　二是山東若干個縣進行的農民宅基地收費試驗。有的按宅基地實際占用面積收費，有的只對超占面積收費，有的是合法面積低收費，超占面積多收費。所有收費，全部用于村里修橋補路等公共公益事業建設。這項試驗取得明顯效果，很快剎住了有權有勢的人多占宅基地的歪風，村里搞公益建設也有了經濟來源，受到農民歡迎。但有權有勢超占宅基地的則很不高興，有的到全國人大、山東省人大告狀。全國人大、山東省人大分別派人調查，覺得這項制度不錯，有效果，可以繼續試驗。1990年，國務院及時批轉了國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作的通知，肯定了山東省農村宅基地收費試驗的經驗，有力地推動了試驗工作的開展。到1991年3月統計，全國已有27個省、區、市，600多個縣，近7萬個行政村試行了宅基地有償使用。

　　1992年，在全國清理亂收費的工作中，有的部門以減輕農民負擔為由，認為農民宅基地有償使用是“亂收費”，要求停止試驗。于是農民宅基地收費試驗，連鄉鎮集體土地建設用地收費試驗，都被迫停止了。這已成為歷史，但我仍覺得很遺憾。

　　改革仍須探索創新

　　當前改革任務仍然很重。國有土地使用制度要進一步完善，國有土地市場要進一步規范，要形成完整的土地使用制度和土地市場管理體系。集體建設用地市場正在迅速興起，有些地方已成泛濫之勢，亟須研究立法，用法律加以規范。這項任務比國有土地使用制度改革還要復雜，還要艱難，需要付出極大努力。(文/王先進)

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