(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　物業稅歷經7年而難產，映現出種種體制障礙，現在似乎曙光在即，但依然前途未卜

　　文/方可成

　　進入2010年，物業稅再次成為熱點話題。在地方“兩會”上，物業稅被多次提出，還傳出“北京最早明年底開征物業稅”的消息。同時，各界對物業稅在即將召開的全國“兩會”上的討論也懷有期待。

　　2003年10月，“物業稅”一詞經由執政黨文件第一次進入公眾視野。在這份于中共十六屆三中全會上通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中有這樣的表述：“實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費。”

　　從彼時起，關于物業稅的官員表態、專家發言和公眾討論就如潮水般一波又一波地展開，幾乎沒有停歇過。然而時至今日，數量龐大的相關討論卻依然停留在初級階段，“要不要開征”“何時開征”仍是人們猜不透的謎底。幾年來，媒體的報道重復上演著這樣的景象：前一天，某家報紙信誓旦旦地宣布“今年很可能開征物業稅”；第二天，另一家媒體的報道卻是“物業稅5年內都難開征”。最近，國家稅務總局科研所研究員張培森在接受媒體采訪時則明確表示：“外界任何給物業稅確定時間表的言論都是沒有權威的。”

　　與這種表態形成呼應的是，盡管一些省市的物業稅模擬評稅試點工作已經開展多年，但地方稅務機關在接受采訪時依然對此諱莫如深。《華爾街日報》中文網干脆將相關報道的標題取為《物業稅“空轉”之謎》。

　　猶抱琵琶半遮面的神秘感并沒有澆滅各方的關注熱情。然而，物業稅歷時七年而難產的經歷證明：對于這項涉及復雜利益博弈的財稅政策，它的出臺之路不會平坦，甚至就像有專家所形容“征收物業稅比申辦奧運還難”。

　　既得利益格局阻礙

　　作為舶來品的物業稅，在中國一“出生”就充滿爭議，遇到了許多中國特色的新問題。

　　首先是名稱。雖然官方文件將此稅種命名為“物業稅”，但學界和相關部門官員對此均持有疑義。普遍的看法是：“不動產稅”或“房地產稅”的稱呼更合適，因為此稅種的征稅對象是房地產，計稅依據是房產的市場價值。

　　比起容易改動的名稱，困擾物業稅的更大問題是法理上的障礙。在已經征收物業稅的國家，此稅種在法律意義上的邏輯起點是國家對私人財產和物權的保護。只有存在清晰的物權，物業稅才具有可靠的稅基，物業稅制度才具有真實的法理基礎，而新中國的土地國有制度無疑與之存在沖突。

　　不過，隨著3年前旨在保護私產的《物權法》通過，此項障礙已被逐漸掃清。這部被稱為具有劃時代意義的法律基本明確：土地使用權是一種獨立的財產權，例如城鎮土地使用權可以轉讓、出租、贈與和抵押。“盡管我們國家規定土地公有，但使用權也可以作為物業稅的征收對象，因為財產稅征收的對象是權利。《物權法》對不動產產權的明晰為物業稅開征提供了基礎性的產權法律前提。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對《中國新聞周刊》說。

　　新中國從計劃經濟向市場經濟轉型的特殊經歷也為物業稅的開征平添了許多技術障礙，始于1994年的城鎮住房制度改革、止于1998年的福利分房即是一例。由于住房商品化改革時間并不長，“目前的很多房產不是通過商品房開發獲得的，這些房產信息連房產和土地部門都不清楚，更不用提稅務機關了，而開征物業稅最主要的技術要求就是要掌握房源信息。”施正文說，“目前我們國家房地產的登記制度也存在問題，土地權屬登記在土地管理部門，房屋權屬登記在建設部門，登記信息不能共享。”

　　此外，對房產市場價值的評估也是一大技術問題。造成此種困境的不僅有社會誠信缺失這樣的大環境，也有評估中介混亂的具體局面。目前，不同的房產評估中介隸屬于不同的管理部門，它們可能的“婆婆”包括建設部門、國土資源部門、國有資產管理部門、財政部門等。在開征物業稅之前，如何整合這些中介，統一評估標準，做到“一碗水端平”并不是一件容易事。

　　但在《中國新聞周刊》接觸的絕大多數學者看來，技術問題都是能夠解決的。“比如說估值，完全可以先用簡化的方式，就算不能特別精確也沒關系。”中國社科院財貿所副所長高培勇在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“真正難解的是如何繞開既得利益格局，因為房產比較多的人往往也有較大話語權”。

　　但一些學者也堅持認為，通過市場購買房產者，已經為不動產高額埋單，在此前提下，征收“物業稅”，顯然有失公平。

　　土地財政的危機與契機

　　高達萬億的土地出讓金收入是地方政府不愿割舍的重要財源，也是阻礙地方政府擁抱物業稅的重要因素。

　　根據中國指數研究院發布的2009年中國土地出讓金年終盤點報告，去年中國土地出讓金總金額達到15000億元，同比增加140%。盡管學界和相關政府部門對土地出讓金是否并入物業稅尚存爭議，但一個基本共識是：開征物業稅后，地方政府依靠賣地營生的土地財政模式將面臨轉型。

　　自1994年分稅制改革啟動后，土地出讓金作為地方財政的固定收入，全部劃歸地方所有，并逐漸發展成為地方政府的“第二財政”。相關統計數據顯示：土地出讓金占地方財政收入的比例已經普遍超過半數，個別市縣甚至達到90%左右。

　　盡管土地財政引發了包括暴力拆遷在內的諸多社會問題，但它所具備的快速解決地方財政之困的能力使得地方政府無法戒掉對賣地的依賴。曾擔任國務院發展研究中心“中國物業稅改革研究”課題組主要執筆人的副研究員王曉明指出：“短期內看，能征收的不動產稅可能還不能彌補土地出讓金的收入，甚至可能會導致其預算外收入的急劇下滑，地方政府可能會出現資金短缺問題，這些都是切實的，摸得著的。而開征不動產稅要投入相當多的精力和財力，將來收益如何，暫時還難以評估。同時，中國地方官員的任期制和考核標準只會使其注重短期收入，一些地方政府也擔心開征不動產稅后會不會影響本地區的投資環境，這些都影響了地方政府的積極性。”

　　天津財經大學財政學科首席教授李煒光也觀察到了類似的情況。他透露：2007年底，中央曾與六省市探討物業稅“空轉實”的問題，結果無一成功，原因就是“地方上不希望征這種稅，因為它有可能導致當地房價下跌，減少其財政收入”。

　　作為為地方政府量身打造的地方稅種，物業稅在中國地方政府層面遇到的阻礙是在其他國家所罕見的。不過，這種情況正在發生變化。

　　今年1月，在北京市“兩會”期間，市財政局負責人向媒體表示：土地是稀缺的、有限的、不可再生的資源，政府不可能把土地出讓金作為政府收入的長期增長點。

　　這種公開的表態背后，是不少省市的土地資源面臨枯竭的背景。作為一種“寅吃卯糧”的收入方式，土地財政從一開始就帶有強烈的不穩定性和不可持續性。“土地財政的收入面臨枯竭，土地財政的危機就是物業稅開征的重要契機。”施正文說。

　　王曉明也認為：一邊是土地出讓金的收入不斷下降，另一邊是不動產不斷升值，可征收的不動產稅收總量不斷上升，這樣就形成了一條下降、一條上升的兩條曲線。“在曲線交叉前，地方政府的積極性不高是可以理解的，但隨后可能就不同了。”

　　各級政府的博弈空間

　　物業稅的改革不僅涉及地方政府收入方式的變革，也涉及各級政府的財政關系問題。

　　圍繞與物業稅相關的一系列稅費政策，中央和地方的博弈正悄然進行。施正文在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，“現在財政部和國土資源部正在考慮改革土地出讓金的分配政策，將其一部分、甚至大部分歸中央所有，這樣地方政府賣地取得的收入就會減少。”倘若土地出讓金分配政策發生調整，地方財政將徹底無法依靠賣地維持收入，發揮替代作用的正是物業稅。“長遠來看，它成為地方政府的主要收入來源。”

　　盡管物業稅屬于地方稅種已無疑義，但由于我國目前實行的是中央、省、市、縣、鄉五級行政管理體制，對于物業稅的具體歸屬仍有博弈空間。

　　在國務院發展研究中心提出的方案中，省級政府不參與物業稅的分配，與省平級的直轄市在分配問題上與地級市同等考慮。在市、縣、鄉三級政府之間，則考慮以屬地化原則為主。具體而言，就是稅源所在地的基層財政享有來源于當地的不動產稅，但市轄區需與市進行分享，分享比例可考慮五五分成，這主要是考慮到市政府在提供地方性公共產品方面發揮著較大作用。

　　但執筆該方案的王曉明同時指出：五級政府已不能適應中國經濟社會的發展，未來不動產稅的歸屬問題，很大程度上依賴行政區劃體制的改革。施正文也認為，“政府層級減少，稅制就容易規范化，把物業稅給市縣(在‘省管縣’的體系下，市縣是平級的)，三級政府分別有主體稅種和稅源，這樣就非常規范，真正做到‘科學發展’的‘科學’。”

　　此外，中央與地方政府在物業稅的具體政策制定上也存在博弈空間。接受《中國新聞周刊》采訪的大多數專家表示：地方政府不可能擁有物業稅的立法權，但應該可以在中央統一規定的稅率區間中根據自身實際情況選擇合適的稅率，還可能允許部分省市在國家統一政策公布后自行選擇時間進行先期試點。

　　在接受采訪時，社科院財貿所副所長高培勇特別提醒記者注意：在談論中央與地方財政體制問題時，遣詞造句已經發生了變化，“財權與事權相對稱”的說法已經改成了“財力與事權相對稱”。“在單一制的國體，不要指望給地方政府以稅收立法權，這是越來越清楚的。”高培勇說。

　　與物業稅相關的各部門也在圍繞物業稅改革進行利益博弈。

　　目前，會受到物業稅政策影響的部門至少包括財政部門、國土部門和城建部門。在政府職權分配格局中，稅收由財政部門管理，土地出讓金由國土部門管理，房地產開發則由城建部門管理。“這幾個部門在此領域里有不同權限，而權限背后體現的是政績和利益，因此存在部門之間的利益調整。”施正文直言，“利益調整后面涉及的是體制問題，體制的推進牽涉的是根本性的改變。部門之間的關系很敏感，在中國，有些事老百姓有問題可能還好解決，但政府哪一家不同意，一個稅就開征不了。”

　　具體而言，單是對房地產市場價值的評估權就存在部門利益之爭。據《中國證券報》報道，可供選擇的評估機構有四種，分別是地方稅務機關、社會中介機構、地方國土部門以及財政部門。最具競爭力的分別是具有征管權的地方稅務部門和具有房產信息優勢的國土部門。

　　不過，部門之間在進行利益博弈時并非不存在合力。檢索近年來與物業稅有關的報道可以發現，財政部門、國土部門和城建部門的官員都曾在不同場合公開表示：要盡快推進物業稅改革。施正文在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，現在國土部門對物業稅開征“甚至比財政部門更積極”，因為如果不解決土地財政問題，一旦地賣光了，地方政府就會打起耕地的主意，而18億畝的“耕地紅線”正是國土部門在主管。

　　必須保證納稅人的參與權

　　“物業稅政策的制定中，還涉及國家與納稅人之間的博弈。”北京大學法學院教授劉劍文對《中國新聞周刊》說。

　　劉劍文曾多次參與財稅立法，他將財稅法稱為“頂天立地”的法律子系統。所謂“頂天”，是指財稅法涉及整個國家宏觀經濟的運轉；所謂“立地”，是指財稅法涉及千家萬戶，涉及每個人的切身利益。

　　在宏觀稅負水平近30%的中國，民眾對橫空出世的新稅種抱有本能的反感，物業稅也不例外。不過，隨著公共討論的深入，民意也在逐漸發生變化。新浪網曾多次就“你是否支持開征物業稅”進行調查，在2009年5月開始的調查中，有超過半數的網民選擇“不支持”；而在2010年1月開始的調查中，表示“支持”的網民已接近56%。

　　民眾的支持是物業稅開征的前提條件，行政機關與立法機關的博弈則涉及具體的開征方式。“究竟是制定法律還是行政法規？在制定法律中，立法機關權力在哪里？行政機關的利益在哪里？這都是利益博弈。”劉劍文說。

　　李煒光認為，物業稅開征必須走人大立法程序，“因為物業稅是對每一個納稅人財產的剝奪。每一個業主、每一個納稅人必須參與其中，而且要有非常順暢的渠道。”

　　根據《立法法》規定，涉及財政、稅收基本制度的事項只能制定法律，但該法律同時又規定：此方面“尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規”。

　　劉劍文強調，在制定財稅法律法規時，最重要的是保障納稅人的參與權。在他看來，參與權可以通過很多方式體現，比如通過人大代表，通過公開征求意見，通過舉行專家論證座談會等。施正文也認為，“物業稅征收的條例法律要盡快起草和完善，可以在社會上公布，進一步完善這個方案，這樣也容易達成共識。”

　　可以預見的是，物業稅開征前還需要更多的討論。在不少學者看來，近幾年將是物業稅推出的良好時機。施正文透露：“現在財稅部門也做了一些準備，比如理論上做了很好的研究，對物業稅的性質、范圍、影響、國際情況、稅制要素設計，都已經有很細致的方案，有關主管部門的意見也一致起來。”

　　高培勇向《中國新聞周刊》表示：“中國2010年應該在結束財產環節無稅狀態方面有所作為。”但他馬上補充：“注意，沒說2010年就要推出，是要有所作為。”

　　即使物業稅的最終出臺還需若干年的時間，這項涉及多種利益博弈的財稅政策也不是最“難產”的——2007年通過的企業所得稅法從1994年就開始著手制定了，前后歷經13年。

　　全國“兩會”不久將召開，物業稅或又成討論的熱點話題之一。在相關方案正式出臺之前，各方的利益博弈仍在繼續。兩年之前的兩會上溫家寶的一段話或可作為此項財稅政策博弈的注腳——當時，總理面對中外記者說，“一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經濟的發展，而且是社會的結構和公平正義。”★