- 社論

　　國土部近期正在形成2010年新的土地調控政策，之前試點的農村集體建設土地入市有望繼續推廣。據稱，此舉將有利于緩解土地供應緊張、打壓居高不下的房價。(11月22日《濟南日報》)此前，有關方面稱，該改革鼓勵有地居民實施“兩分兩換”工程，通過宅基地置換房產等形式，推進土地承包經營權成片流轉和農戶向城鎮集聚。但又有消息稱，村民宅基地置換后騰空出來的土地，將可用作工業用地和商業用地。(11月17日《21世紀經濟報道》)

　　這似乎是兩個不同的說法。政策究竟是什么？

　　浙江省農辦新農村建設處負責人的解釋是：在試點的浙江，在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式，參與開發經營并保障農民合法權益。隨著城鄉統一的建設用地市場的逐步建立，政府將對依法取得的農村集體經營性建設用地，通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。

　　這一說法比較權威，也包含了令人期待的內容，這就是農民集體建設用地，將逐步實現與城市國有建設用地的“同權同價”。

　　這一制度的關鍵，是承認農村集體土地中也可以有一部分屬于建設用地。現有的《土地管理法》盡管缺乏對土地權利的詳盡界定，但也明確承認，在農民擁有所有權的鄉村集體土地中，有一部分屬于建設用地范疇，這包括鄉鎮企業、鄉(鎮)村公共設施、公益事業、農村村民住宅等建設項目所占用之“鄉(鎮)村建設用地”。

　　不過，相關法律對農民支配這些鄉村集體建設用地的權利，施加了嚴厲限制，地方政策的限制更加嚴厲，從而使之與政府在其所有的城市國有建設用地上的權利，處于不平等的狀態。政府可以通過市場機制，將國有建設用地土地轉讓給工商業企業，而開發商開發的商品住宅也可以出售給任何人。農民卻不享有支配其建設用地上的同等權利，不能利用集中起來的宅基地開發商品房。

　　這種做法導致嚴重的經濟社會后果：本來屬于農民的土地，只有經過政府征收環節，才能成為工商業建設用地。于是，土地用途轉換過程中的巨額增值收益，基本上被政府獲取。農民守著自己的土地，卻不能享受土地的收益。諸多征地糾紛、沖突就是因此而起，農民無從分享城市化、工業化的好處。

　　解決這個問題的出路，是推動城鄉土地平權化，就是讓農民對其集體土地、至少是法律所確認的集體建設土地的權利，與政府對國有建設用地的權利，實現平等。為此，可以嘗試以法律方式確認、登記鄉村現有建設用地，農民對這些土地擁有國有建設用地的相同權利。這樣，農民就可以通過提高鄉村建設用地使用效率，比如以民主決策的方式，集中居住。騰退出來的土地，可以轉讓給開發商，也可以自行建造商品住宅，向城市居民銷售。

　　承認、完善農民對集體建設用地的權利，既不影響政府保護耕地的國策，也讓農民獲得法律的平等對待，從而可以利用土地作為資本，追求富裕與鄉村社會的發展。而且，隨著鄉村建設用地價值提高且可以兌現，農民必然傾向于節約使用鄉村建設用地，從整體上提高土地的利用效率。當然，這種做法也可以打通城鄉土地與房屋市場，實現兩個市場的一體化。這個市場的形成本身，也可以打破國有建設用地的壟斷，平抑建設用地土地價格，進而平抑商品房價格。