去年10月，江蘇省常州市土地收購儲備中心決定對位于常州火車站北邊的部分住宅小區開始拆遷。居民被告知，這塊土地用于建設綜合交通樞紐工程，已經納入市政府規劃。

　　讓居民們不解的是，政府上報的文件中是以危舊房改造的名義收儲，但有的小區僅入住了五六年。對這塊土地的收儲，到底有多少是公共利益？

　　像常州一樣，各地在土地儲備過程中不僅面臨著“公共利益”的拷問，面臨著法律依據的拷問，還面臨著制度模式的拷問。

　　專家認為，土地儲備已經淪為房地產開發的一個環節，不對我國的房地產業重新定位，土地儲備制度就難以實現制度設計初衷。

　　土地儲備不能背離公益性

　　業內人士分析，憲法和物權法、土地管理法等多部法律雖然規定了征地拆遷必須符合公共利益，但是什么是公共利益并沒有明確界定，因此一直存在很多爭議，這是土地儲備管理辦法解決不了的問題。畢竟，土地儲備管理辦法只是國土資源部、財政部和央行聯合頒布的規章，層級低。

　　北京大學法學院房地產法研究中心主任樓建波告訴記者，土地儲備缺乏足夠的法律依據，甚至和現行的基本法律如物權法相抵觸，質疑并不是今天才有的。土地儲備制度定位不清，在實施中遇到不少法律問題。但無論如何，土地儲備制度的設計初衷不是為政府開辟新的財路，不能演變成地方政府牟取利益的手段。儲備土地的首要功能應該是調控土地供應。

　　他認為，應逐漸擴大公益性用地的儲備量，逐漸弱化對經營性用地的儲備。將經營性用地作為土地儲備的主要范圍，違背了土地儲備制度的設計初衷。

　　亟待重新設計模式

　　在采訪中，業內專家普遍認為，土地儲備制度建立之初，有效杜絕了土地隱形市場和灰色交易，對防止國有資產流失，實施土地利用總體規劃和城鄉規劃，發揮了重要作用。但是，土地儲備制度在實踐中逐步演變成為“土地財政”的推手。

　　在行政法專家、清華大學教授于安看來，土地儲備制度已經淪為房地產市場的一個環節。作為支柱產業的房地產業承載者安居功能，能不能完全市場化，這需要重新考慮。

　　他直言，完全的市場化意味著放任的自由交易，其中一定包含著不擇手段的非法交易和價格欺詐，一定導致公共利益和社會功能的被排擠。

　　“自取消福利住房分配制度、住房供應主要依靠市場提供以來，我國形成了基本上是世界上獨一無二的房地產開發經營體制。”于安說，“要買房，必須找開發商。但開發商并不是真正意義上的企業，只是通過政府授權壟斷房屋開發的組織管理功能，實質是房地產中間商、皮包商，他們靠的是銀行的貸款、建筑商的墊資、消費者的預售款，攫取了市場的大量利潤。2006年就有學者建議增加市場準入主體，但建議并沒有得到重視。”

　　而自2003年國家明確提出房地產是國民經濟支柱產業后，在各地，通過土地儲備生財更是被地方政府運用到極致，并演變成畸形的財政增長模式。

　　業內人士不無憂慮：當土地儲備披著“公共利益”的面紗，與制度設計初衷漸行漸遠時，這樣的制度模式還要走多遠？

　　結束語

　　自5月11日起，本報連續推出了《審視現行土地儲備制度》系列報道，分別從土地儲備收益空間、土地儲備的宏觀調控目標、土地儲備中政府公信力、土地儲備機構的法律地位和土地儲備制度模式等方面進行了探討，系列報道到此暫告一段落。希望這組報道對完善、變革土地儲備制度起到拋磚引玉的作用。對土地儲備制度的走向，本報將繼續關注。