通過(guò)壟斷城市土地一級(jí)市場(chǎng)，控制土地的供應(yīng)量，抑制土地投機(jī)，防止地價(jià)非理性上漲，是建立土地儲(chǔ)備制度的主要目的。

　　但近年來(lái)，地價(jià)飛漲、房?jī)r(jià)飛漲，甚至有評(píng)論稱，越是土地儲(chǔ)備制度實(shí)施比較好的城市，房?jī)r(jià)上漲越快。土地儲(chǔ)備的目的為何難以實(shí)現(xiàn)？

　　雙重角色困局

　　“多個(gè)進(jìn)口、一個(gè)蓄水池、一個(gè)出口，這是我國(guó)土地市場(chǎng)宏觀調(diào)控的主要模式，政府希望壟斷城市一級(jí)土地市場(chǎng)，拿到土地的收購(gòu)權(quán)和供應(yīng)權(quán)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力。”中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)朱道林教授表示，“但現(xiàn)在看來(lái)，宏觀調(diào)控沒(méi)有做到，也無(wú)法做到。”

　　據(jù)悉，1996年，上海建立我國(guó)第一個(gè)土地儲(chǔ)備中心。土地儲(chǔ)備建立之前，主要是開(kāi)發(fā)商通過(guò)協(xié)議出讓的方式獲得生地，由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這種方式雖然減輕了政府的負(fù)擔(dān)，帶動(dòng)了城市的發(fā)展，但是也有弊端：不利于政府宏觀調(diào)控，開(kāi)發(fā)商囤積土地、開(kāi)發(fā)周期較長(zhǎng)；容易損害原土地使用人的利益；更重要的是協(xié)議出讓的方式帶來(lái)灰色交易和尋租空間。

　　儲(chǔ)備制度建立之后，政府將生地開(kāi)發(fā)為熟地，開(kāi)發(fā)商只能通過(guò)招拍掛的方式拿地。理論上，政府可以有效控制土地供應(yīng)量，土地儲(chǔ)備因此在有關(guān)主管部門看來(lái)，相當(dāng)于城市用地的二次創(chuàng)新。但在實(shí)施過(guò)程中，地方政府將土地收益作為增加財(cái)政收入的重要手段。“中央政府的目標(biāo)是控制土地價(jià)格，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫；而地方政府不同，在土地價(jià)格持續(xù)走高時(shí)，勢(shì)必會(huì)盡可能拋售存量土地，以獲取高收益。這種短視行為大大弱化了政府的宏觀調(diào)控能力。”北京大學(xué)法學(xué)院房地產(chǎn)法研究中心主任樓建波表示。

　　政府既是公共利益的代表者和市場(chǎng)干預(yù)者，同時(shí)又作為土地儲(chǔ)備市場(chǎng)的參與者，在追求利潤(rùn)最大化上必然產(chǎn)生矛盾。在業(yè)內(nèi)專家看來(lái)，土地儲(chǔ)備制度中政府的雙重角色使得制度設(shè)計(jì)的初衷難以實(shí)現(xiàn)。

　　中國(guó)社科院2009年城市藍(lán)皮書(shū)指出，實(shí)際工作中，往往是部門利益大于國(guó)家利益，很多土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)熱衷于收購(gòu)增值潛力大的城市存量土地，土地供應(yīng)也以追求增值為目的，忽視城市規(guī)劃的限制和對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控作用。

　　出讓方式單一

　　儲(chǔ)備土地出讓方式單一，也削弱了宏觀調(diào)控能力。樓建波表示，土地出讓過(guò)于強(qiáng)調(diào)招牌掛的方式，結(jié)果對(duì)最近幾年的地價(jià)飛漲推波助瀾，與制度設(shè)計(jì)初衷相違背，不僅沒(méi)有起到調(diào)控市場(chǎng)的作用，反而引起了市場(chǎng)的不穩(wěn)定。

　　今年4月16日，在一片指責(zé)聲中，北京市國(guó)土資源局宣布，北京市將改進(jìn)目前土地出讓方式，弱化投標(biāo)價(jià)格比重，綜合投標(biāo)價(jià)款、付款進(jìn)度、開(kāi)發(fā)建設(shè)周期、政策性住房建設(shè)條件、土地節(jié)約集約程度等因素作為評(píng)標(biāo)條件，同時(shí)設(shè)定合理價(jià)格區(qū)間，由“價(jià)高者得”為“最佳者得”。

　　此前，上海、武漢等地已經(jīng)改變了土地出讓中“價(jià)高者得”的模式。

　　“土地儲(chǔ)備的功能還受制于周期和資金。由于土地儲(chǔ)備資金嚴(yán)重依賴于銀行貸款，如果儲(chǔ)備的周期太長(zhǎng)，不能及時(shí)出讓，那么利息負(fù)擔(dān)就會(huì)很重，尤其是在市場(chǎng)低迷時(shí)，可能無(wú)法償還銀行貸款。如果及時(shí)出讓，就不利于宏觀調(diào)控。”樓建波說(shuō)。

　　一位專家告訴記者，各類銀行貸款一般占土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)資金的70%至90%，個(gè)別地方甚至接近100%，蘊(yùn)藏著巨大的資金風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)。

　　“目前北京、上海等地都引入了民間資本進(jìn)入土地儲(chǔ)備的開(kāi)發(fā)整理環(huán)節(jié)，如果市場(chǎng)向好、出讓順利還好，市場(chǎng)一旦低迷，民間資本的法律性質(zhì)如何認(rèn)定，風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)就是問(wèn)題。”這位專家表示。

　　樓建波告訴記者：“土地市場(chǎng)價(jià)格走高時(shí)，政府不愿意調(diào)控，土地市場(chǎng)價(jià)格走低時(shí)，政府則可能沒(méi)有能力調(diào)控。”

　　房?jī)r(jià)調(diào)控悖論

　　“想通過(guò)土地儲(chǔ)備改變供求關(guān)系來(lái)調(diào)控地價(jià)，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，做不到。”朱道林直言，“在正常的市場(chǎng)條件下，房?jī)r(jià)上升過(guò)快時(shí)，可以增加供給來(lái)降低房?jī)r(jià)。但當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)泡沫時(shí)，越增加供給，人們的預(yù)期收益越高，越是買漲不買跌。”

　　在他看來(lái)，目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)就是非正常的市場(chǎng)。商品房不是與人們收入相當(dāng)?shù)南�費(fèi)品，而是期待增值的投資。在這種情況下，宏觀調(diào)控要靠經(jīng)濟(jì)手段，靠金融措施。

　　“抑制投資性需求，是近期政府宏觀調(diào)控措施見(jiàn)效的主要原因。”朱道林表示，“房?jī)r(jià)說(shuō)到底是經(jīng)濟(jì)行為，地價(jià)過(guò)高只是造成房?jī)r(jià)過(guò)高的一個(gè)因素，但不是決定性因素。設(shè)想一下，政府低價(jià)賣地，房?jī)r(jià)能不能下來(lái)？”(記者 辛紅)