對于農業用地的土地承包權，允許“自愿有償”的流轉，同時強調“三個不得”；對于宅基地則嚴格限制其流轉，但保護它的“用益物權”；對于集體經營性建設用地則實現了“同地同權”的目標，允許在統一規范市場上的轉讓與開發。這一格局的設定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農地保護的原則，并使得土地的長期收益更有保障。

　　關注農村土地流轉

　　《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出要按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則健全嚴格規范的農村土地管理制度。在現有的體制障礙下，一方面，《決定》積極推進城鄉一體化，要求在征地時依據同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障問題。另一方面，對于集體所有的不同類型土地，《決定》提出了有區別的土地管理和土地流轉要求。

　　農業用地承包經營權流轉“三個不得”

　　隨著農村勞動力外出務工的增多和現代農業的發展，農村對加快土地承包經營權流轉的要求更加迫切。適應這一要求，《決定》提出“完善土地承包經營權權能……加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”。但是農業用地土地承包經營權的流轉是以“三個不得”為條件的。

　　首先，《決定》要求“堅持最嚴格的耕地保護制度……堅決守住十八億畝耕地紅線”，把耕地保護做為整個農村土地管理的首要目標。這一前提也就決定了農業用地的土地承包經營權流轉要堅持農地農用，“不得改變土地用途”。其次，土地是集體所有的，是集體經濟賴以生存的根本資源，土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，在保留土地所有權的前提下，土地使用權/耕作權的轉讓、轉租、抵押等的價值是有限度的。因此，“不得改變土地集體所有性質”的規定事實上消除了土地兼并的制度基礎。同時，農民對承包土地的占有、使用、收益等權利是受保護的，《決定》通過對“農村土地確權、登記、頒證工作”，以及“完善土地承包經營權權能”的要求，和“不得損害農民土地承包權益”的規定，把農民利益擺在了重要位置，保障農用地土地承包權的和諧流轉以及農村地區的社會穩定。

　　宅基地的流轉不被允許

　　《決定》中保護的只是宅基地的“用益物權”，宅基地的流轉是不被允許的。這是國家在宏觀層面上的深入考慮。大量的農村住宅一旦進入市場，對于城市的住宅市場將產生極大的沖擊。這不單單是指由此帶來的地方政府土地出讓金等收入的大量減少，還包括大量配套的公共設施的成本負擔問題。

　　在我國現階段未征收物業稅或公共設施使用費的情況下，貿然開放農村住宅市場會對地方財政造成不利影響，也會打擊公共設施的提供方的積極性。而部分專家提出的“宅基地置換城市戶籍和公寓”的做法則事實上是以地換房，其權利的互換是不平等的，對于農民不盡公平。這種“以土地換一元”的模式，隨著問題的步步浮現，必然出現前后操作的不統一，從而導致社會矛盾。《決定》出于方方面面影響的考慮，對宅基地執行“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理”的原則，要求“農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地，調劑為建設用地的必須符合土地利用規劃、納入年度建設用地計劃，并優先滿足集體建設用地”是對農民、對地方政府、對潛在的土地使用者負責的嚴肅行為。

　　集體經營性建設用地管理取得重大突破

　　《決定》在集體經營性建設用地的管理上取得了重大的突破。“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”的規定，在事實上承認了同地同權，消除了城鄉建設用地(特指經營性建設用地)的“二元”差異。

　　《決定》清楚地體現了對于經營性建設用地用于經濟發展的認識，明確其目標是如何最大限度地實現土地價值，同時保障農民收益。土地的價值由其上附著的權利決定。此前，城鄉二元結構不單單限制了集體經濟發展用地在土地市場上的交換，更限制了其按揭、抵押、開發的權利，這種不完全的產權，使得農村集體土地市場價值要比相同地段具有完全產權的城市國有土地的價值低，產權收益具有不確定性，導致建設者缺乏長期考慮，建設質量相對較差，引進的也往往是低水平的勞動密集型企業。因此，要實現集體經濟發展用地土地價值的最大化關鍵在于：第一，通過賦予農村集體經濟發展用地以完全的產權來提高土地價值；第二，通過市場實現其價值。這正是《決定》中強調“在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”以及“通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權”的意義所在。允許在統一市場上和國有用地一樣的轉讓行為，包括“經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”，集體經營性建設用地的產權相對完整，土地使用者可以基于市場做出長期的投資決策，選擇附加值更高、長期回報率更好的土地使用方式。得益于此，土地利用效率能夠大幅提高，而農村集體在產業上的土地投入的回報也能夠得到大幅的增加。同時，股份制實踐已經能夠將集體經濟發展用地的收益較為公平地分配給所有農民。而工業商業的發展又可以為地方政府帶來有效的稅收，在方方面面形成共贏的格局。

　　通過以上的解讀可以看出，《決定》對于集體所有的不同類型土地提出了不同的管理要求。對于農業用地的土地承包權，允許“自愿有償”的流轉，同時強調“三個不得”；對于宅基地則嚴格限制其流轉，但保護它的“用益物權”；對于集體經營性建設用地則實現了“同地同權”的目標，允許在統一規范市場上的轉讓與開發。這一格局的設定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農地保護的原則，并使得土地的長期收益更有保障。在實踐中我們更應該深入體會《決定》對于不同類型土地的管理要求，并將其落實到操作中來。(作者劉宣 單位：中山大學國土資源與環境學系）