前不久，聯合國教科文組織發布了《2009年全民教育全球監測報告》。今年報告的主題是“消除不平等：治理緣何重要”。報告分析了各國教育政策、改革、財政與管理方面的經驗教訓，認為政府對教育的治理在促進教育公平、消除不平等方面扮演著核心角色。該報告以國際宏觀視角給出了世界教育重點難點問題的建議，本期我們選擇其中部分內容予以關注，以期為我國教育在新的一年良好發展提供一些參考借鑒。——編者

　　【優質幼兒教育】

　　教育公平的基石

　　《2009年全民教育全球監測報告》首先根據全民教育六大目標審視了當今世界教育進展情況。

　　報告指出，優質幼兒教育是教育公平的基石。在全球范圍，學前教育機會正穩步增長。目前，約有1.39億兒童參加了幼兒保育和教育方案，與10年前相比增加了2700萬人，但貧富國家之間以及國家內部均存在巨大差距。目前，發達國家學前教育毛入學率平均達到79%，而發展中國家僅為36%。學前教育入學率可隨全國平均收入增長而有所上升，但這并非絕對。阿拉伯幾個高收入國家的學前教育入學率不及加納、肯尼亞、尼泊爾等貧窮國家。具體結果取決于各國政府是否將幼兒保育和教育方案作為其工作的重點。

　　各國內部在學前教育的提供方面也存在鮮明差距。來自貧窮、農村家庭易受傷害的兒童從幼兒保育和教育方案中受益最多，但各國數據表明，最有需要的兒童入學率最低。造成這種不平等的原因與收入、地理位置、社會文化群體等有直接關系。在敘利亞，20%最富有家庭兒童參加幼兒教育項目的機會是20%最貧窮家庭兒童的5倍。在很多國家，城鄉差距非常明顯。在科特迪瓦，學前教育入學率由阿比讓的19%到東北偏遠地區的1%以下不等。發展中國家正在努力讓幼兒保育和教育更加公平，其他國家也不例外。在法國和部分斯堪的納維亞國家，兒童參加學前教育的比率接近100%，而美國則為60%。

　　與大多數富裕國家不同，美國對幼兒保育和教育并無國家標準或管理機構，學前教育在質量和涵蓋范圍上存在巨大差距。“先行計劃”等聯邦倡議雖將目標瞄準貧困人口，但結果良莠不齊。與其他很多國家一樣，在美國，目前提供學前教育的方式無法讓所有兒童公平地站在人生的起點上。

　　【基礎教育】

　　教育質量現國際分水嶺

　　在基礎教育方面，雖然入學率實現了連年增長，但是教育質量方面的不平等透過學生的學習結果顯現出來。近期舉行的國際、地區和全國性學習評估表明，在很多國家，在校兒童只掌握了最基本的技能。2007年對印度進行的調查發現，三年級學生中能閱讀一篇簡單課文的人不足半數，僅有58%的學生掌握了減法或除法。一項對非洲國家教育質量的評估結果表明，在博茨瓦納、肯尼亞、南非和斯威士蘭，六年級學生閱讀達到“令人滿意”水平的人數不足25%，在萊索托、馬拉維、莫桑比克、納米比亞、烏干達和贊比亞，這一比例不到10%。近期在拉丁美洲進行的教育評估表明，多米尼加、厄瓜多爾和危地馬拉的三年級學生有一半以上閱讀能力僅達到了最低水平。國際學生評價項目(PISA)2006年科學成績評估結果表明，巴西、印度尼西亞和突尼斯60%的學生處于最低分數段，而加拿大、芬蘭學生則不到10%。國際閱讀能力發展研究(PIRLS)2006年評估發現，歐洲以外的中低收入國家四年級學生的閱讀分數遠遠低于國際平均水平。這些學習評估僅涵蓋了在校兒童——如將失學兒童的評估結果加入進來，那么差距將進一步拉大。

　　國家內部學習成果差距更為顯著，在國際閱讀能力發展研究2006年調查中，南非四年級排名前5%的學生閱讀成績比后5%的學生高出5倍。造成某一國家內部學習成績出現差距的原因包括學生背景、教育體系和學校環境等。

　　【教育投入與分配】

　　政府扮演強有力角色

　　各國政府已采取多種舉措，旨在加強教育公平。通過免除學費，教育開支已變得更加公平，從而使更多貧困兒童得以入學。另一舉措就是提供學校補助，即由中央政府將資金轉至當地社區和學校，通過為處于不利境地或易受到傷害的學生提供額外資源而減少不平等狀況。

　　拉丁美洲國家，如巴西、智利、厄瓜多爾和墨西哥有的放矢地進行現金轉移以促進教育公平。例如，巴西的家庭補貼方案涵蓋了約1100萬個家庭，這些家庭大多處于社會最貧困階層。該方案每月為有孩子的貧困家庭最高可提供35美元的現金轉移，條件是讓孩子繼續在學校讀書，并定期帶他們去進行身體檢查。這類方案在發展中國家的實踐中取得成功，并被發達國家借鑒。

　　美國紐約市正在實驗一個新的模式，其原型是墨西哥的救助計劃(Oportunidades)。紐約市的項目涵蓋了貧困率和失業率最高社區的 5000多個家庭。該項目所涵蓋的家庭，只要滿足健康、工作培訓和教育方面的條件，每年就可領取4000美元至6000美元的現金。教育方面的條件包括：讓子女按時上學、父母保證參加每一次家長會、每個家庭辦一張圖書卡。這一項目的宗旨是，通過提供財政轉移，不僅要解決眼前的艱難處境，更要創造一種可以改變他們行為的激勵機制。

　　【免費教育】

　　需確保資金有效使用

　　報告指出，教育方面的公共支出有可能使不平等現象得到好轉，亦可能使其惡化。富裕地區和群體通常能比貧窮地區和處于不利境地的群體吸引到更多的教育投入。例如，在馬其頓，阿爾巴尼亞族學生就讀的學校獲得的人均資助比馬其頓族學生就讀的學校少了將近20%，而在農村地區，這一差距高達37%。

　　在教育投入增加的同時，必須提高資金的使用效率，加強對教育投入的管理。雖然各國的教育支出效率較難衡量，但是資金投入與特定成果，如入學率、學業完成率、學習成績等數據的對比可以說明問題。例如，塞內加爾和埃塞俄比亞的小學入學率相同，但塞內加爾學生的人均開支卻是埃塞俄比亞的2倍多。這表明，埃塞俄比亞的教育體系在將資源轉化為入學機會方面更有效率。

　　在很多國家，資金使用不當意味著很大一部分教育資金無法送達學校。例如，墨西哥法律規定，公共教育是免費的，但是調查顯示，墨西哥家庭約支付了總計1000萬美元的“非正規支出”，平均每家為30美元，以確保能夠獲得公共教育。這種“非正規支出”對處境不利群體的影響最大，它們往往無力負擔這部分開支。

　　【擇校】

　　各國爭論不少經驗不多

　　在一些國家，擴大家長對學校的選擇范圍被視作提高教育質量的關鍵。學校選擇與競爭是發達國家和發展中國家內部都在爭論的焦點議題。

　　增加父母對學校的選擇機會就一定能提高孩子的學習成果和保證教育公平嗎？報告認為，從各國經驗中無法得出這一結論。經合組織的國際學生評價項目(PISA)結果并未體現出學校競爭對學習成果的影響有多大。在美國，特許學校的發展以及教育券計劃的推行并未明顯提高學習成績或縮小現有差距。智利也是如此，雖然它曾被稱為學校選擇與競爭改革的模范榜樣，所取得的結果卻令人失望。如果將社會經濟地位因素排除在外，與市立學校相比，獲得國家補助的私立學校并未體現出任何優勢。

　　瑞典的經驗較具積極意義。自上世紀90年代初以來，瑞典一直允許家長為孩子選擇非公立學校，并提供國家資助。瑞典政府對這一體系提供了大力支持。然而，這一做法是否值得借鑒與推廣存在一定的爭議。這種做法對國家的政策管理水平要求較高，通過引進競爭，讓新的教育體系與公立教育體系一起，為所有兒童提供優質教育和平等的學習環境，政府需要有足夠的能力規范、監督私立教育提供者。這些條件并非所有國家都具備。如果政府在增加學校選擇的同時不提供保障措施來保護處于不利境地的兒童，學校體系則會成為不平等的源頭。

　　【教育權力下放】

　　成不平等潛在驅動力

　　幾乎所有國家的學校體系最終都是由國家來負責的。國家的職責范圍很廣，從直接提供教育到管理、規范私立教育。一些國家將教育投入與治理的權責移交至下級政府、當地社區與學校。印度尼西亞和菲律賓等國的經驗表明，責任下移可加劇不平等現象，更有利于富裕地區調動資源。在尼日利亞，擁有最高入學率的富裕地區攫取了最大份額的聯邦教育資源，有時甚至高出貧困地區5倍之多。

　　報告提到了近年來在加納、印度、肯尼亞、尼日利亞和巴基斯坦等國迅速發展的低收費私立小學，認為政府提供的教育質量差以及公立學校缺乏是這一現象產生的重要因素。有人將低收費私立學校看成是公立教育的有效補充。他們辯稱，父母選擇了這些學校，說明這類學校符合當地實際需求，費用低廉，切切實實提供了不錯的選擇。但事實并非如此。這類學校的教育質量比較低，家長和學生對這類學校的需求僅僅是因為缺乏政府所提供的公立教育。例如，肯尼亞首都內羅畢的貧民無法把他們的孩子送到政府公立學校就讀，原因很簡單，那里根本就沒有公立學校。

　　要避免這類結果的出現，關鍵是中央政府在向貧困地區和處于不利境地的群體重新分配資源時需扮演強有力的角色。例如，巴西、埃塞俄比亞、南非和越南政府都在不同程度上扮演了這一角色。

　　報告指出，權力下放本身對公平而言并無好壞之分，關鍵的問題是如何下放權力、下放哪些權力。公平的權力下放策略包括：就下放收入調動權制訂清晰的指導方針，例如，禁止下級政府就基礎教育征收費用；采取公平的資助模式，財政資助由中央政府向當地轉移時，應著重將貧窮、教育和健康指標考慮在內，并反映出全國實現全民教育目標的估計成本；制訂清晰的政策目標。

　　【合同制教師】

　　可能給教育帶來破壞性后果

　　確保在最需要的地方有足夠的合格教師是各國教育面臨的主要挑戰之一。報告總結了當前教師招聘、配備、激勵等方面存在的問題并給出了改善建議。

　　通過犧牲教師質量來增加教師隊伍人數是否可行？部分國家以合同方式招聘新教師、規避公職員工編制來解決教師短缺問題。在幾內亞、尼日爾、多哥等西非國家，合同教師占1/3以上。印度也通過招聘合同教師增加偏遠鄉村學校的教師供給。合同式教學可能會對教育產生破壞性后果。在多哥，55%的公立小學教師為合同制教師，而由合同教師教授的班級成績低于由正式公職教師教授的班級成績。由于合同教師通常比正式公職教師水平低、經驗少，這一情況引發人們的擔憂——這種教學模式怎能保證所有地區的兒童享受到同等質量的教育？

　　報告的結論是，依靠降低質量標準擴充教師隊伍得不償失。各國政府在緊張的預算和有限的行動空間下，需解決教師配備中的公平鴻溝。如果由教師自行選擇，他們大多不愿在地處偏遠、生活困難的地區工作。在農村學校，合格的、有經驗的教師比例較低，這尤其加重了不平等現象。在納米比亞，北方農村學校僅有 40%的教師為合格教師，而在其首都，這一比例高達92%。有望讓教師前往貧困地區工作的政策包括：提供財政獎勵，加大本地招聘。老撾和柬埔寨已成功地使更多少數民族教師接受了教師培訓。在巴西，中央政府重新分配財政資源支持貧困地區的教師招聘與培訓工作。從本地招聘教師有利于增加教師人數、提高教師士氣、便于家長與教師密切聯系。

　　【教師工資】

　　與成績掛鉤存弊端

　　報告指出，在確定教師工資標準時，各國政府都面臨兩難選擇，既要提供經濟獎勵吸引和激勵教師，又要維持教師工資和教育領域其他支出之間的平衡。近期對教師激勵措施進行的調查表明，部分國家的教師工資水平不能滿足基本的生活開支。在撒哈拉以南非洲和南亞大部分國家，教師工資水平接近甚至低于貧困線。工資低、發放晚，這為合格教師的招聘工作增加了難度，也讓教師士氣低落。大多數中亞國家，如阿塞拜疆、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦等，做家教補貼家用的教師比比皆是，對學校教學質量造成負面影響。

　　目前，許多國家出臺了教師工資與學生學習成績掛鉤的政策，但是聯合國教科文組織認為這種政策存在很大不足。報告指出，根據學生學業表現獎勵教師是各國解決教師士氣低落、責任感差的方法之一，但是從政策的角度看，這種做法存在困難，而且爭議性極強。反對者認為，根據評估測試提供經濟獎勵會產生相反結果，如，減少教學科目，將最不可能成功的兒童排除在外。

　　一項對美國的研究表明，與學業表現掛鉤的工資制和教師表現之間沒有明確的因果關系，此外，應試教育也會對教育公平產生負面影響。在印度和肯尼亞進行的小規模實驗發現，教師工資與成績掛鉤后，教師傾向于對學生進行應試型培訓，忽略與考試聯系不緊密的教學內容，并且只關注最優秀的學生，而學生成績的提高不過曇花一現。

　　聯合國教科文組織認為，根據學生學習成果對教師實行物質獎勵是一種十分復雜的方法，因為學生學習成績的提高是很多因素綜合作用的結果。工作滿意度、學校風氣和工作條件等因素比金錢獎勵更能提高教師士氣。本報記者 高靚 華東師范大學國際與比較教育研究所 趙風波