當前我們面臨的嚴重干旱,從程度上說,范圍之廣、持續時間之長、小麥受旱面積之大為歷年少有。從中央到旱區各級政府,把抗旱作為重點工作,全國上下投入了大量人力物力。從中再一次看到社會主義體制的優越性,在面對災害時能夠全力以赴,能夠在短時期內動員各方資源。但這場干旱及隨之而來的抗旱工作,也暴露出我們體制的某些缺失。加以反思,是為了促進抗旱工作的科學進展,并從源頭上為化解旱情提供一種參考思路。

　　這場災害直接反映了發展進程中人與自然的失衡。傳統的經濟增長方式,不可避免地以環境為代價,其結果是生態系統的破壞。盡管西方國家已經走過這個階段,但他們早期粗放式增長遺留的破壞仍然沒有完全消除。從中國自身看,過去幾十年的粗放式發展,同樣帶來了生態的巨大代價。有研究表明,我國目前GDP中至少有7%是犧牲環境獲得的。不少專家提到,這次干旱的主要原因是大環境和大氣候的影響。但不能忽視我們傳統的增長方式在其中的重要作用。十六屆三中全會首次提出了“五個統籌”的重要思想,其中就包括統籌人與自然和諧發展。但從實踐看,由于改革的滯后,傳統增長方式轉型嚴重不適應現實需求,人與自然的矛盾有激化的趨勢。

　　這場災害反映了我國資源產權改革的滯后。人們往往認為,在嚴重的旱情發生時,水資源格外稀缺。但事實上邏輯正好相反。正是由于水資源的稀缺,才導致了旱情的發生。由于我國在資源產權方面沒有明確界定,水資源管理體制并不適應市場化的趨勢,形成了一系列弊端。這次旱情最為嚴重的是黃河流域。黃河是我國水資源嚴重短缺的河流之一。但數據表明,多年來黃河卻向南、向北對外流域供水,很顯然這是犧牲黃河流域水環境為代價的。進一步的研究表明,2002年引黃犧牲水環境所換取的代價在2554～6890億元。客觀地說,由于資源產權的缺失,資源補償機制難以有效建立,也無法實現資源的最優配置。在水資源方面,可以預見,隨著經濟社會發展的需求不斷增加,水資源的稀缺性將不斷加大。而水資源產權缺失帶來的弊端,將會以更加慘烈的形式展示在國人面前。

　　這場災害反映了我國農村水利設施不完善的嚴重缺陷。這個問題并不是現在才出現。許多田間調查已經把這個問題明確提出來。在近幾年連續出臺的一號文件中,加強農村基礎設施建設也被列為重要事項。但由于農業相對工業的劣勢,農村相對城市的弱質性,政府,尤其是地方政府更愿意把資金投向高收益的工業和城市。如何建立有效的支農體制,把每年投向農村的巨額資金用在刀刃上,建立一個完善的農村水利體系,是新階段農村改革面臨的一項重要任務。

　　這場災害反映了我國農村應急機制的不健全。從旱情發生的特點看,旱災不是突發事件,從初步出現旱情、干旱、嚴重干旱到歷史罕見的嚴重干旱,需要經歷較長的時期。但在這個過程中,我們的應急機制嚴重滯后。技術預警標準缺位,決策部門難以掌握最新的動態；應急物資設備嚴重不足。尤其是這次旱情涉及人畜飲水困難的問題,緊急救援滯后。這些問題并不是某個人、某級政府的問題,而是一個體制性的滯后。

　　諸多的體制因素加劇了這場歷史罕見的旱情。從短期看,包括預警系統在內的應急機制缺位；從中期看,農村基礎設施投資體制不完善；從長期看,資源產權缺位和傳統增長方式轉型滯后。消除這些體制性因素,需要加快改革,加快制度創新。除了盡快推進經濟增長方式轉型外,還需要推進以下幾點改革:

　　短期中,有三項重要改革需要推進:一是加快建立農村應急機制。農村自然災害“多、廣、弱、薄、大”的特點決定了建立農村應急和緊急救援體制的重要性。農村自然災害多；受災地域廣,容易出現“水災一條線,旱災一大片,地質災害線連片”的狀態；抗災能力弱；農民應急與救援意識薄；農村災害影響涉及經濟社會全方面。為此,要加快建立農村應急機制,完善農村緊急救援體制。二是推進農村基礎設施建設。從我國的現實情況看,大部分旱情主要原因是工程性抽水,資源性缺水影響較少。如果能維護和增加現有的水利設施,完全可以解決農業干旱問題。因此,在新農村建設中,加快推進農村基礎設施的建設是一項核心任務。三是盡快推廣新型農業技術,尤其是節水灌溉技術。我國一方面水資源短缺,另一方面水浪費現象驚人。水資源的有效利用率只有16%,其中占總用水量約75%的農業用水的利用率約為30%,發達國家為70%～80%。在這方面,需要向沙漠國家以色列學習。他們開發出大量節水灌溉技術,使干旱的影響降到最低。其節水灌溉工程的設計專業化、工程建設標準高,選用的控制和管理設備齊全,且先進可靠,灌溉保證率高,確保作物用水。我國在這方面還有明顯距離,水資源的粗放使用程度非常高。推進節水灌溉技術,是解決水資源短缺的重要舉施。

　　中期來看,需要加強水資源管理,需要充分發揮我國農村大量經濟合作組織的作用。例如,寧夏農民組成了用水協會,專門協調水資源的分配。這種方式值得在全國推廣。它不僅在常態下可以減少農村社會矛盾,而且在旱情嚴重時可以發揮規模優勢,在尋找水源、分布水資源、共同抗旱方面發揮獨到的作用。這個經驗在國外也能看到。在阿根廷,一些小的水用戶協會合并成大的水用戶協會,發揮經濟規模和專業管理的優勢,使供水系統的輸水效率提高了10%,而管理費用卻明顯下降。此外,還需要加快建立水資源開發利用和保護的法律法規。

　　長期來看,需要盡快建立資源產權體制,改革水資源的管理,提高水資源的利用效率。當前農業用水幾近免費,是導致農村水資源短缺的重要因素。在旱情發生時,農村水資源難以有效配置。因此,加快建立水資源產權制度,可以在常態下緩解農村水資源的短缺程度。在這方面,發達國家做了大量的探索。例如,美國有水權交易市場。其目的是在不侵犯原有水權者利益的前提下改善水資源的配置,從而實現“雙贏”。在跨流域或跨州引水時,通常要通過水權交易后才能進行。為了支持這項工作,美國內務部還成立了水權交易辦公室。

　　旱災并不會隨著人們良好愿望而消失。人的自身活動事實上形成了旱災的重要因素。我們反思旱災中的體制問題,目的在于找出體制中不適應現實需求的地方,加快改革,保障經濟社會的協調發展。(作者匡賢明 系中國(海南)改革發展研究院公共政策所副所長)