三、對地方財政和地方政府性債務管理的審計情況

　　審計結(jié)果表明，隨著財政改革的不斷深入，中央和地方各級政府逐步完善地方財政管理以及舉債、用債和償債等方面制度，積極采取措施化解普及九年制義務教育負債等歷史債務，審計調(diào)查地區(qū)的政府性債務有96%用于交通運輸、市政建設等公益性項目，促進了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展。但地方財政和政府性債務管理還不夠嚴格和規(guī)范，尤其是地方政府性債務形成時間長，總體規(guī)模大，歷史遺留債務負擔仍比較重。

　　一是對地方預決算編報和稅費管理不夠嚴格，有的地方財政資金管理分散。審計調(diào)查的17個省區(qū)市2008年1月至2009年6月，應征未征非稅收入等794.16億元，有的地方還自定政策向企業(yè)或個人返還稅費130.36億元。這些地方省本級財政部門除國庫存款賬戶外，在商業(yè)銀行開設賬戶1197個，其中應清理歸并的賬戶有920個，平均每個省50多個，這種分散存儲狀況，不利于財政資金的統(tǒng)籌管理和使用。

　　二是地方政府性債務總體規(guī)模較大，融資平臺公司的政府性債務平均占一半以上。審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級截至2009年底，政府性債務余額合計2.79萬億元。其中：2009年以前形成的債務余額為1.75萬億元，占62.72%；當年新增1.04萬億元，占37.28%。在這些新增債務中，僅有8.92%用于中央擴內(nèi)需新增投資項目的配套資金，還有相當部分用于建設2008年前已開工的交通、市政等基礎設施。這些地區(qū)共有各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44.07%、71.36%和78.05%，余額共計1.45萬億元。

　　三是部分地方政府償債壓力較大，存在一定的債務風險。上述地方政府性債務中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務分別為1.8萬億元、0.33萬億元和0.66萬億元，分別占債務總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區(qū)債務風險較為集中，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達364.77%。從償債資金來源看，2009年這些地區(qū)通過舉借新債償還債務本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，財政資金償債能力不足。

　　審計指出上述問題后，有關(guān)部門和地方制定了整改措施，核實調(diào)整了預決算報表，已追繳入庫非稅收入714.67億元，撤銷合并銀行賬戶100多個，正在研究完善政府性債務管理辦法。

　　　　四、重大投資項目審計情況

　　按照中央關(guān)于加強工程建設領(lǐng)域突出問題專項治理工作的總體部署，審計署加大了對政府投資項目的審計力度，并重點組織對京滬高速鐵路、西氣東輸二線工程西段、金沙江向家壩水電站和1981個擴內(nèi)需投資項目等進行了跟蹤審計和審計調(diào)查。結(jié)果表明，相關(guān)部門和地方積極安排擴內(nèi)需投資，不斷強化對投資項目的組織和管理，督促建設單位嚴格資金管理，確保工程質(zhì)量，較好地完成了建設任務，也為經(jīng)濟的持續(xù)較快發(fā)展奠定了基礎。但在建設項目的招投標、投資管理、執(zhí)行土地和環(huán)境保護相關(guān)政策等方面仍存在一些較為突出的問題：

　　一是招投標管理不嚴格、違規(guī)轉(zhuǎn)分包等問題比較普遍。目前，建設項目招投標由各行業(yè)主管部門負責監(jiān)管，獨立性和權(quán)威性相對較弱，加之尚未建立起各部門互通互聯(lián)的工程建設信息系統(tǒng)，對招投標違規(guī)問題的處理處罰力度偏輕，審計抽查的投資項目中均不同程度地存在未嚴格執(zhí)行招投標規(guī)定的問題。有的建設單位為獲得價差收入，還將部分分項工程層層轉(zhuǎn)分包給不具備相應資質(zhì)的單位，影響到工程質(zhì)量。如西氣東輸二線工程西段截至2009年5月，已簽訂的36億多元施工合同中，有近80%未按規(guī)定招標，其中1.01億元被違規(guī)直接發(fā)包，27億多元合同的招標中存在人為拆分標段、違規(guī)確定中標人等問題。

　　二是部分項目投資管理不夠規(guī)范。有的前期準備不足，初步設計批復和執(zhí)行概算編制滯后，投資控制目標不明確，如金沙江向家壩水電站工程2008年底已完成投資96.36億元，但至審計時尚未編制完成項目執(zhí)行概算。一些工程建設和監(jiān)理單位對施工單位上報的驗工計價審核把關(guān)不嚴，財務核算也不夠規(guī)范，在對京滬高速鐵路和西氣東輸二線工程西段等項目的審計中，共發(fā)現(xiàn)超進度計價和多計工程款8.15億元，建設成本中列支其他費用和用虛假發(fā)票報賬等問題17.94億元。

　　三是土地和環(huán)境保護等政策措施未完全落實到位。抽查17個省區(qū)市的1981個擴內(nèi)需項目發(fā)現(xiàn)，有140個項目占用或征收土地審批手續(xù)不完備，占抽查項目總數(shù)的7%；有53個項目不完全符合環(huán)保要求，占抽查項目總數(shù)的2.68%。有的工程建設對生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，如西氣東輸二線工程西段在穿越甘肅、新疆等地的3個自然保護區(qū)時，施工單位違規(guī)采用機械開挖，擅自增加施工作業(yè)寬度，導致植被損毀面積增加110多萬平方米。

　　目前，相關(guān)部門和單位已糾正驗工計價中存在的問題7.25億元，166個項目通過補辦征地用地或環(huán)評手續(xù)、進行耕地復墾等方式進行了整改，并清理了違規(guī)分包的施工隊伍。各地還出臺了18項貫徹落實中央擴內(nèi)需政策、加強政府投資項目管理的制度措施。

　　　　五、重點民生資金和民生工程審計情況

　　(一)對城市最低生活保障資金、政府投資保障性住房資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和農(nóng)村飲用水安全工程資金等民生資金的審計情況。2009年，在受國際金融危機影響財政收入增幅減緩的情況下，各級財政仍大幅度增加民生投入，著力提高社會保障能力和生產(chǎn)生活水平，相關(guān)地區(qū)收到中央財政安排的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金比上年增長21.02%，各級財政籌集的城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金分別比上年增長25.58%和61.50%，對擴大內(nèi)需、促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。從審計情況看，上述政策執(zhí)行和資金管理中存在以下值得關(guān)注的問題：

　　一是部分政策在執(zhí)行中存在偏差，影響相關(guān)政策目標的實現(xiàn)。按規(guī)定，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的80%以上應集中用于農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，但2007年至2009年，中央財政新增農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金分配至全國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的比例分別為69.98%、76.97%和78.72%，其中分配至13個糧食主產(chǎn)省區(qū)的比例分別僅為61.84%、65.19%和69.12%。在城市最低生活保障資金、廉租住房保障資金的分配中，由于對保障對象的審核和監(jiān)管機制不夠健全，人口變動、收入財產(chǎn)等信息尚未實現(xiàn)共享，有194個區(qū)縣向不符合條件的6.29萬戶家庭發(fā)放城市最低生活保障補助3.3億元，其中向1.19萬戶登記擁有個人企業(yè)、車輛或2套以上住房的家庭發(fā)放7376.65萬元；9個城市向705戶不符合條件的家庭發(fā)放廉租住房租賃補貼86.89萬元、分配廉租住房74套。