警惕公益金成“私財”

　　統計顯示，國務院自1987年批準發行社會福利有獎募捐券、1994年批準發行體育彩票以來，截止2008年底累計發行彩票5748億元。其中，發行福利彩票3364億元，發行體育彩票2384億元。今年前9個月累計，銷售彩票957.96億元。其中，福利彩票機構銷售546.91億元，體育彩票機構銷售411.05億元。

　　根據國務院決定，從2001年起，彩票資金分割比例調整為：獎金不低于50%，福利金不低于35%，發行費用不高于15%。

　　財政部財政科學研究所所長賈康指出，一定要警惕這一帶有公權力色彩的公益金成為某些人或某些部門的“私財”。

　　政府對彩票公益金的預算管理就體現了這一不斷強化與規范的過程。

　　2004年7月，財政部發布《財政部關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜[2004]53號)中明確指出，彩票公益金屬于政府非稅收入管理范圍，對彩票公益金實行專項預算管理，提高彩票公益金使用效益。

　　2006年，財政部下發了《政府收支分類改革方案》，并制定了《2007年政府收支分類科目》。其中，對彩票資金收入的預算科目做出了更加準確的安排，彩票公益金計入預算外財政專戶收入。這使彩票公益金的財政管理進一步規范。

　　2007年11月，財政部下發關于《彩票公益金管理辦法》的通知(財綜〔2007〕83號)，指出將彩票公益金按政府性基金管理辦法納入預算，實行“收支兩條線”管理，專款專用，結余結轉下年繼續使用，不得用于平衡一般預算。

　　由對彩票公益金的政府非稅收入定性、到預算外財政專戶資金管理、再到政府性基金管理，不難看到，彩票公益金的財政預算管理已經嘗試變革。

　　此外，還有學者建議，公益金經論證確定使用計劃、投資方向后，應嚴格參照執行并定期將經營的會計報表報送財政部門，每年向社會公開發布年度決算報告，同時接受審計部門對彩票公益金的使用進行專項審計。

　　當然，管理遠不止于此。“管理者”面臨的窘境至今仍沒有“整改”出路。“財政部門雖然對彩票籌集到的公益金具有管理權，但其本身對彩票發行、銷售、開獎環節的監管職能與執法能力仍遠不能滿足現實需求的。”李冬妍指出。

　　《彩票管理條例》中提到，“國務院財政部門負責全國的彩票監督管理工作。國務院民政部門、體育行政部門按照各自的職責分別負責全國的福利彩票、體育彩票管理工作……縣級以上各級人民政府公安機關和縣級以上工商行政管理機關，在各自的職責范圍內，依法查處非法彩票，維護彩票市場秩序。”但由于并沒有相應的配套細則，各部門管什么、該怎么管等細節問題在短期內仍很難有定論，更遑論實施和執行。

　　破除“第三方”崇拜

　　事實上，監管部門既是“裁判員”又是“運動員”的雙重身份一直是人們爭論的焦點，有觀點認為我國正是缺乏專門且獨立的彩票事務監管機構才難以紓解當前居高不下的彩票信任危機。

　　一些網站的調查問卷也顯示，有六成網民建議設立獨立的彩票監管機構，以在機構設置層面完善監督體系，保障彩票業的公信力。

　　的確，在美國就設有彩票委員會及全國賭博影響委員會，香港也有獨立專責博彩事務管理委員會，隨著我國博彩業的開放和政企分開的完善，借鑒一些通行的做法似乎更有利于保障日常監管與管理中的執行力度。

　　持上述觀點的人士建議，我國應建立專業化的代表第三方的監管機構，并制定一系列權威性的監管規則，保證彩票發行與銷售過程中的公平、公開、公正，使彩票市場的監管專門化、制度化和常規化。

　　然而，王宗玉對此并不認同，“就目前來看，建立類似的機構似乎還沒有必要，難道每一個行業都要設立一個委員會和監管機構？”他認為，網民建議設立彩票事務監管機構的初衷可以理解，但這樣一個彩票事務監管機構能解決眼下彩票業面臨的公信力危機嗎？且不說新老兩個監管機構面臨著監管職責如何劃分的難題，恐怕到時誰來監管這個“彩票事務監管機構”又成為新的問題。我們的問題關鍵在于規定的執行和落實、執法的環境、社會的環境、行業操守、人們的道德底線問題。

　　“而且一個非常現實的問題是，這樣一個獨立的行政機構的運行成本將會最終分攤到納稅人頭上。”上述原某省福利彩票發行中心人士提醒。

　　他還指出，同樣的道理，諸如彩票發行銷售過程中的第三方認證、第三方調查等主張雖說“未嘗不可”，但也面臨類似問題。支撐起其“認證”、“調查”的成本誰來承擔？這些認證、調查的范圍如何確定，相應機制和平臺又在哪里，這么多“第三方”真的就能實現完全獨立和客觀嗎？如果仍需另外的“第三方”對其進行規制，那就是一個連綿不絕無休無止的事情。

　　“3.6億巨獎，在彩票行業來說是件大事。不過，我們做任何事情都要在資源與效果間尋求平衡，力求合理分配社會資源，那種只要發現監管存在問題，都要設立一個所謂的獨立‘第三方’機構來完善的思維并不可取。”上述人士說。

　　顯而易見，破除“第三方”崇拜，完善現有的監管機制、讓監管規定落到實處便成為當務之急，而這也得到了被訪者的一致認同。

　　講法律講誠信

　　彩票的健康發展與健全的法律體制是分不開的，一個網狀的法律約束機制正在形成，不僅彩票發行的程序、發行方式、開獎方式、開獎程序、資金的分配及使用、彩票信息披露等規范在逐漸完善，在司法實踐中，出現彩票類犯罪如何定罪已經取得了一定的突破。

　　2009年4月22日，國務院第58次常務會議通過了《彩票管理條例》，以第554號國務院令公布，明確自2009年7月1日起施行。這一舉措被認為是中國彩票發展史上的里程碑，將引導彩票事業走向法制化的健康發展軌道。但王宗玉也指出，《彩票管理條例》如何執行和落實很關鍵，該條例的落實比條例的制定更重要，也更難。

　　當然，防患未然總好過以儆效尤，“尤其是對那些彩票系統的從業人員”，一位業內人士說。

　　有關數據表明，全國福利彩票系統共有43萬多個從業人員。其中，電腦彩票銷售員約220000多人；網點即開票銷售人員200000人；中央、省、地(市)三級發行、銷售機構種類管理人員7000多人……福利彩票系統的銷售人員中，初中文化程度占74%，高中占20%，大專以上占6%。

　　強化這些從業人員的誠信意識是構建彩票機構誠信系統的一個不容小覷的因素。因此，各級彩票機構要特別重視對員工誠信意識的教育和誠信道德培養，建立相應誠信獎懲機制。不管怎樣，彩票業本身的法律制度、運行、監管機制不健全、不規范是彩票市場誠信缺失的內部原因，而社會大環境的影響是彩票市場的誠信缺失的外部原因。彩票市場的誠信缺失，是社會現象在彩票市場的反映，并非偶然，因此解決彩票市場的誠信缺失不單純是彩票業自己的事情，而是要從中國社會全局出發，針對中國彩票市場的現狀解決問題，才是“治本”的關鍵。

　　懷疑也好，爭論也罷，3.6億巨獎最終還是“眼睜睜”落入中獎者囊中。圍繞這筆巨獎的爭論或許還會繼續，但愿這種爭論成為修復中國彩票公信力的契機。