“最開始，城管的人員結構比較差。”馬耀清說，一部分是從原來的市政、環衛、園林等部門轉過來的，還有一部分是從社會招聘過來，這些人之前并不是執法人員，缺少經驗和方法。

　　在職能設置上，原來法律設定的其他部門的處罰權交給了城管，但城管對這些領域并不熟悉。馬耀清告訴記者，最難干的工作交給了城管。審批權是各職能部門所有，審批是給別人辦好事，但處罰卻是得罪人的事，而這恰恰交給了城管。

　　“在法律上，至今也沒有一部法律來規范城管的行為。”馬耀清說，而城管機構在全國各地的設置、隸屬關系都不一樣，相互能借鑒的經驗很少。如果當地政府重視，工作還好做；如果當地政府不重視，城管的工作會非常不容易。

　　這種狀況在城管的名稱上就有所表現。由于國家規定將城管交給當地政府管理，城管的名稱并像其他部門那樣不一致，比如有的叫城市管理行政執法局，有的叫城市綜合行政執法局，有的叫城市管理監察大隊等等。

　　在有些城市，城管是垂直管理，市城管向區派出機構；在有些城市，區城管卻是歸區政府管理。

　　林立輝對此頗有體會。在漳州市，市、區兩級的城管隊伍就有幾百號人，很多單位都稱之為第二公安局。但擁有這么龐大的隊伍，林立輝卻覺得沒有歸屬感。他覺得，城管在省里沒有廳局，在中央沒有部委，這個隊伍缺少行業的管理和規范。

　　有一年年底，林立輝接到省建設廳的邀請，參加建設系統的會議，他覺得特別高興。而在平時，也沒有可以交流、傾訴的機會。

　　除了這些，資金問題也在影響著城管。

　　據全國城管執法局長聯席會議執行會長兼秘書長羅亞蒙介紹，目前各地城管有三種形式。

　　一種是公務員身份，享受財政全額撥款，收支兩條線，這樣的城管還是少數。

　　第二種是享受部分財政撥款，以或明或暗的罰款作為日常運行的資金補充。

　　第三種則基本上沒有任何撥款，就是靠罰款、收費來維持生存。這樣的城管相當多。

　　“城管是公務員，才能斷絕其亂收費的動機。”羅亞蒙說，如果地方政府養不起城管這支隊伍，又讓其來行使管理城市的職能，那就是禍害百姓。

　　也許正是由于這些困局，城管的工作總是會出現一些不和諧的音符，有些甚至可笑。2006年7月31日，深圳市城管聯動執法大隊在龍華街道辦事處執法時遇到了龍華街道辦城管執法隊的阻撓，30多名街道城管將6名市城管當街毆打，并將其褲子扒下。

　　在城管內部，也出現了“鷹派”、“鴿派”之分，前者工作作風強硬，后者講究工作方法，在當地口碑不錯。

　　我們的城市如何容得下小商販

　　如果從1997年開始算起，城管誕生已經有12年。在這12年的運行當中，城管總是能成為媒體追逐的負面典型。對此，城管工作人員也有委屈。

　　今年5月初，中國政法大學教授蔡定劍就曾在媒體發表文章建議，用登記制來代替城管執法。

　　他認為，城管已經成為惡名，現在到了要正本清源的時候。

　　蔡定劍認為，城市管理是維護公共安全、秩序和衛生，使城市有良好的環境。而公民個人經營一點小生意，是一項很大、很重要的權利，即公民的經濟自由權和生存權。是城市的亮麗重要，還是老百姓的吃飯重要？

　　“很多人的就業和生存問題沒有解決，公民的生活和生存要靠自己謀生，不可能全靠政府安排。城市居民不能種地，也不可能都有能力去辦企業當老板。特別是在當前金融危機的形勢下，政府千方百計要擴大就業，開放城市攤販和小市場是一條極好的途徑。烏魯木齊市開放攤販夜市就解決了幾萬人的就業問題。如果都這樣做，那將解決千萬人就業。而且有了方便的街頭地攤購物，會大大促進市民的消費。”蔡定劍說。

　　在蔡定劍看來，中國走向現代化、國際化，不是要消滅小商販、地攤。只搞一些大馬路、高樓、霓虹燈等，是一種“變態”的現代化。世界上最現代化的城市也沒有消滅小商販和地攤。小商販、地攤可能出現“亂”象不是放開之錯，而是管理沒跟上。

　　蔡定劍認為，不是要取消城市管理，而應該廢除城管，對街頭小商販、地攤采取開放政策，把它當作就業和商業發展的一部分，可以在商務部門下建立城市服務管理機構，實行低門檻登記制的服務管理制度。

　　對于城管的作用，也有專家持認可態度。馬耀清就認為在一些領域特別需要城管隊伍，如果沒有城管，城市很快就會亂成一片。

　　羅亞蒙認為，我國城市化在跨越式發展，一些城市的城市化率已經達到發達國家水平，現在已經到了從以建設為主的城市時代轉向以管理為主的城市時代。但中國的地方政府還沒有做好準備迎接這個轉變。

　　那么，城市管理究竟是什么？應該怎么管？

　　在羅亞蒙看來，城市管理就是管理城市的基礎功能設施和公共空間，這些方面一天不管，城市就會癱瘓。也就是說，城市管理就是要維護一個城市的正常運轉。城管就承擔了這樣的職責。

　　“城管在工作中與群眾發生沖突，是無法解決的嗎？”羅亞蒙說，其實很容易解決。

　　羅亞蒙給出了理念、理論基礎和體制架構一整套的方案。簡單說就是要和諧、親民，一盤棋、管到底。

　　“比如流動攤點，那是弱勢群體的生活來源，當然不能驅逐。”羅亞蒙說，有些攤點可以提供一個場所集中經營，有些攤點就需要在熱鬧的街頭，那么就劃定時間限時經營。不能單純為了城市漂亮忽略民生。如果城管都替群眾考慮了，群眾怎么會對城管那么大意見？

　　幾年前，廣州市城管曾被批評野蠻粗暴，但現在也提出了城管要做最可愛的人。

　　在漳州，林立輝告訴記者，其城管局在2008年就曾對市區打游擊的修自行車、補鞋的攤點進行摸底，免費向這些群眾提供了100個便民服務車，給他們固定場所、定時經營。(記者 李松濤）