二、審計調查發(fā)現的主要問題

　　(一)一些地方政府強調要加快公路發(fā)展，但財政投入少，主要依賴銀行貸款建設大量收費公路，造成收費公路建設規(guī)模過大，超出了自身財力和資源承受能力，增加了社會運營成本，增大了償債風險和資源風險。

　　1.收費公路規(guī)模過大。除北京和上海外，“十五”期間16個省(市)收費公路規(guī)模增加較快，新增二級以上公路的67%為收費公路，總里程達6.35萬公里。至2005年底，這16個省(市)二級以上公路總里程的54%是收費公路，其中云南省為92%，四川省為90%，黑龍江省為86%，重慶市為84%。條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費公路，不符合國家關于“公路發(fā)展應當堅持非收費公路為主，適當發(fā)展收費公路”的指導原則，這種狀況實質是將政府提供公共產品的一部分責任轉嫁給社會和公眾。

　　2.債務負擔偏重。“十五”期間浙江等10個省(市)收費公路投資完成額6400億元，其中投入的銀行貸款等債務性資金高達4700多億元，占73%。如浙江省公路建設完成投資1618億元，其中銀行貸款達1400多億元，占85%以上。黑龍江等5個省(市)260多條公路項目拖欠工程款87億元，拖欠時間有的已達6、7年。大量借債建設收費公路加重了建設方的債務負擔，至2005年底，18個省(市)收費公路銀行貸款余額高達8000多億元。

　　3.部分收費公路存在償債風險。除國家主干公路的效益相對較好外，部分地方高速公路等項目的使用效率明顯低于預期。如江蘇省交通控股有限公司管理的17條高速公路中，8條的實際車流量平均為可研預測值的60%，其中南京至高淳高速公路車流量僅為可研預測值的9%。2005年，遼寧省錦朝、錦阜高速公路實際車流量分別為可研預測值的28%和18%；陜西省西安至寶雞、勉縣至寧強等8條高速公路的通行費收入僅為可研預測值的39%。由于資產利用率不高，加上債務負擔重，導致許多項目還貸能力差，存在較大償債風險。2001至2005年，吉林等8個省(市)因修路需償還銀行貸款本息1090億元，而同期收取的通行費扣除必需的管養(yǎng)費用后僅680億元，缺口410億元。如吉林省2005年政府還貸公路通行費收入扣除運營成本后只有5.88億元，僅為當年應付貸款利息13.15億元的45%，貸款本金無法償還。為此，各地普遍采取了借新還舊的做法。山東省2003至2005年“借新還舊”76.36億元，占歸還貸款本息的30%。但5個省逾期不能償還的仍有60余億元，另有8個省的25.5億元貸款被銀行作為壞賬剝離。2004年，建設銀行四川省分行剝離用于公路建設的不良貸款12.33億元。

　　4.大量土地資源被違規(guī)征用或閑置。審計調查浙江等17個省(市)667個收費公路項目，共征用土地272萬畝，其中違規(guī)審批、未經批準占用、以綠化及服務區(qū)建設等名義多征占和閑置土地達96.2萬畝，占征用總量的35%。至2006年6月底，浙江省在建和已完工的26個高速公路項目違規(guī)征用土地7156.99公頃，其中3562.89公頃未經國務院批準，3594.10公頃未向國務院申請用地審批。2004年4月至2006年4月，安徽省建設沿江路、安景路等5條收費公路征地5.7萬畝，至審計調查時，尚未取得國家批準土地使用許可。黑龍江省交通廳違規(guī)多征占和租賃土地3715畝，是批準占地75畝的49倍，并將綏滿公路一服務區(qū)建成具有游泳、滑雪等娛樂功能的“花果山莊”度假區(qū)。至2005年底，上海市公路管理處擁有存量土地3093畝，其中閑置2415畝。四川省成都市三環(huán)路等6個建設項目的拆遷安置用地中，有4388畝被低價轉讓給房地產開發(fā)企業(yè)。部分省(市)在公路密度已超過50公里/百平方公里的情況下，仍大量建設收費公路，且多數項目未按照“占一補一”原則補償占地數量，地方政府越權審批立項和征用土地。這種超越資源承受能力發(fā)展公路的做法，不利于地方經濟可持續(xù)發(fā)展。

　　(二)部分地方政府和交通部門違規(guī)設站收費、提高收費標準、延長收費期限等，給社會增加了較大的負擔。

　　一些地方政府和交通部門從自身利益出發(fā)，把收費公路作為融資平臺，在公路上違規(guī)設站、提高收費標準、將政府還貸公路隨意轉為經營性公路等。一方面，經營企業(yè)從地方政府批準的高收費期限和收費標準上獲取收益，用來再投資政府指定的其他項目及彌補財政經費等；另一方面，地方政府也從包括公路等各種投資活動、企業(yè)經營收益中獲得稅收收入等。這種做法影響了政策目標的實現和效果，加大了社會負擔。

　　1.遼寧、湖北等16個省(市)在100條(段)公路上違規(guī)設置收費站158個，至2005年底違規(guī)收取通行費149億元。按地方政府核定收費期限和目前收費水平測算，這些收費站點還將收費195億多元。一是公路項目建設中未使用銀行貸款或使用了銀行貸款但已歸還，仍設有66個收費站；二是在國家明文規(guī)定禁止收費的三級公路上違規(guī)設置30個收費站；三是采取“一站多點”等辦法，違規(guī)異地設置41個收費站點；四是公路未建先收或邊建邊收，違規(guī)設置21個收費站點。如全部由財政投資建設的沈陽過境繞城公路，1993至2005年違規(guī)設站收費累計12.29億元，在已核定的收費期內還將收費28.9億元。河南省鄭州黃河大橋總投資1.78億元，其中銀行貸款7100萬元，在1996年已用收費還清了全部銀行貸款后，違規(guī)繼續(xù)收費14.5億元，在地方政府重新核定的收費期內還將收費30億元。黑龍江省財政廳等部門以開發(fā)旅游資源為名，2001年以來違規(guī)批準在8條通達旅游景區(qū)的三級公路上設置11個收費站，收費累計3113萬元。107國道河北省定州唐河大橋在建設過程中未使用銀行貸款，但1996年9月建成后開始設站收費，2002年6月該橋向銀行貸款90萬元，至審計調查時累計違規(guī)收費6700萬元。

　　2.浙江、安徽等7省(市)提高收費標準，多征收通行費82億多元。一是安徽、江蘇等省利用提高公路收費標準，違規(guī)將多收取的通行費設立專項建設資金41.4億元，用于其他項目建設。1998年12月以來，安徽省公路管理部門對所轄各收費公路收費標準予以“統(tǒng)一”，使“統(tǒng)一”后的收費標準高于“統(tǒng)一”前的收費平均標準，將由此“增加”的收入違規(guī)作為農村公路項目等建設的資金來源。截至2005年底，通過這種做法在正常的收費之外籌集到建設資金13.97億元。二是浙江、湖北等省為增加部分高速公路公司的經營業(yè)績，通過違規(guī)批準提高收費標準等方式，多收費40.9億元。經浙江省政府批準，該省高速公路各經營企業(yè)從1995年起，對在高速公路上通行的車輛加收“車次費”，僅2003至2005年就從中多收19.55億元。成都市、武漢市和南京市的機場高速公路收費標準分別比當地同等級公路高出1.37倍、1.1倍和0.42倍，其中武漢市機場高速公路2002至2005年多收取通行費1.15億元。

　　3.抽查山東、北京等12個省(市)35條經營性公路，由于批準收費期限過長，獲取的通行費收入高出投資成本數倍乃至10倍以上，成為“高價公路”。按地方政府核定的收費期限和2005年收費水平，將增加較大的社會負擔。一是對較短期限內能還清貸款并有合理經營收益的收費公路，也批準按規(guī)定的最高收費年限30年收費；二是將收費多年、經營效益較好的公路“改頭換面”，違規(guī)重新批準和計算收費期限；三是將其他項目的債務并入收費公路，人為加大債務規(guī)模，違規(guī)延長收費期限。如投資33.8億元的濟南至青島高速公路，經測算收回投資并有合理回報的收費年限為12.65年，但批準的收費年限為30年，按2005年收費水平測算，將增加社會負擔275億元。北京市首都機場高速公路總投資11.65億元，其中銀行貸款7.65億元，在收費3年多后，北京市于1997年1月重新批準收費30年，至2005年底已收費32億元，估算剩余收費期內還將收費90億元。1999年，北京市將北京至石家莊高速公路北京段等3條已收費3至12年的政府還貸公路，劃轉給新設立的首都公路發(fā)展有限責任公司，使之變?yōu)榻洜I性公路，并重新批準收費30年。其中，1987年開始收費的北京至石家莊高速公路北京段總的收費期限達到42年，按2005年收費水平測算，累計收費將達93億元，為該公路建設時利用銀行貸款的16倍。京津塘高速公路、北京京通快速路等項目也存在此類問題。至2005年底，湖北省將建設國道、省道、農村公路及其他項目所用129億元銀行貸款，計入收費公路的債務，相應延長了收費公路的收費期限。廣東省在核定47條政府還貸公路的收費期限時，將29億元財政資金視為需通過收費償還的“債務”。

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