公益彩票應成為中國博彩業的中流砥柱

　　公益彩票的發行代表國家形象，關系到國計民生、百姓富祉。作為中國博彩業主流的公益彩票應當樹立起科學的彩票發展觀，保證彩票事業規范、安全、健康、和諧地運行和發展。

　　加快彩票立法

　　目前中國彩票業之所以存在種種問題和弊端的一個重要原因，就是我國迄今為止尚未制定出《彩票法》，其管理的主要依據仍然是2001年制定的《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》，以及財政部在此通知精神指導下制定的《彩票發行與銷售管理暫行規定》和《彩票發行與銷售機構財務管理辦法》等三個文件。目前由于缺乏法律依據，僅靠原有的政府文件已經遭遇到許多管理的窘境。

　　政策不能代替法律。特別是目前我國彩票發行分別由民政部和體育總局管理，財政部進行監管，三個部門是平行的，監管在很多情況下顯得十分尷尬和無力。

　　相比較而言，國外的彩票立法要完善的多。以美國加州頒布的《加州彩票法令》為例，該法共分為8個大的條款：對于彩票的一般條款和定義、加州彩票委員會的權力和義務、董事會的權力和義務、彩票銷售商、彩票供應商以及加州彩票基金等多方面的內容制定了詳細具體的規定。例如，第8880.1節說明了加州彩票發行的目的是資助加州的教育事業。第8880.4節規定了彩票營業收入的分配，其中返獎率為50%；公益金為34%，彩票發行費用為16%。第8880.11節規定了“彩票委員會”由5位成員構成，負責監督加州彩票和董事。第8880.35節對彩票的電子售票機做出了詳盡的規定。第8880.44節要求彩票銷售滿6個月后必須對博彩者的人口統計特征進行統計學研究。第8880.52節規定了對未成年人的銷售問題，規定“不得向未滿18歲者出售博彩彩票或股票”，違反者則犯輕罪，未成年人如購買也犯輕罪。總之，這部彩票法令相當完善，值得我們借鑒。

　　因此，全國人大應加快彩票業的立法。中國的博彩業只有在彩票立法之后才能真正步入科學發展時期，也才能真正解決彩票業的發行和管理的體制問題。

　　科學地進行彩票監管

　　目前，我國的彩票監管由財政部負責，具體由綜合業務司彩票管理處實施，屬于純粹的行政監管。

　　從近幾年彩票監管的效果來看，我國彩票缺乏基本的管理常識，監管水平比較低下，低級錯誤不斷涌現，已不能適應彩票業的發展。例如，在體彩“排列3”的發行監管上極為不力，直接導致了彩市的動蕩。尤其是今年3月20日在無奈的情況下提前宣布中止體彩“排列3”的原定派獎周期，嚴重損害了國家彩票的誠信形象。此外，今年河北邯鄲農行5100萬盜竊案的發生，也與監管部門對于河北體彩對于彩民誤導宣傳和彩票投注的監管不力有關。

　　彩票監管的現狀必須加以改變。必須樹立科學的彩票監管觀。應著重于以下幾個方面：

　　第一，成立國家彩票監督委員會。國內銀行業、證券業和保險業都已經有了國家正規的監管委員會，唯獨彩票業尚屬于行政監管。而國外彩票業基本上都有國家彩票監督部門。因此，我們建議，將來在彩票立法通過后，應迅速成立國家彩票監督委員會，由政府、學術機構、公眾代表和博彩界的人士組成，代表國家實施對博彩業的規劃和管理。

　　第二，提高科學監管水平。中國的博彩業已經進入高速發展時期，同時也進入了高風險運營時期，監管的難度日趨增加。因此必須提高科學監管的水平。

　　一是政府控制彩票的發行和管理，樹立科學的彩票發行觀，其核心就是貫徹彩票的有控制存在原則和幸運中獎原則。

　　從根本上來說，世界上絕大多數國家和政府發行的彩票都是由國家壟斷發行，用于支持國家所興辦的公益事業的一種彩民和國家進行博弈的機會性游戲。作為一種機會性游戲，彩票的規律不可以被任何個人和機構所掌握，而國家和其委托的發行機構則可以按照概率和統計規律來控制彩票發行的量與度，最大限度地縮小彩票發行的負面影響，使彩票造福于民。

　　根據上述對彩票概念的理解，我們又可以引申出如下關于彩票發行和管理的基本原則：彩票是一種有控制的存在；彩票的中獎是小概率事件；彩票的中獎是幸運中獎。我們必須引導彩民正確的理解，樹立起理性的彩票消費理念。

　　二是貫徹適度間接競爭的原則。彩票經營一方面屬于國家壟斷的一種經濟行為，彩票發行機構隸屬于非營利組織。另一方面，彩票的發行和彩民的購彩行為又具有市場化的特征。由于彩票市場的二重性，彩票的經營管理可以進行適度的競爭和營銷。但是，彩票業決不可以像一般工商企業那樣進行直接的競爭。彩票直接競爭的惡果必然是干擾彩票市場的秩序，放大彩票發行的負面效應。國家的兩個彩票發行機構決不能進行直接的競爭，而只能進行有限的、間接的競爭。這種間接的競爭就是不同彩票品種間的競爭，不同游戲玩法間的競爭。這是彩票監管的一條重要原則。

　　三是建立完善的信息披露制度。例如，美國加州、紐約州的彩票官方網站上包括公益金使用方向在內的各種信息十分詳盡，值得借鑒。

　　第三，擴大監管的范圍。近幾年我國審計部門對彩票發行機構的發行費用進行了審計，發現了很多問題。但是監管仍然不夠。其中公益金的使用方向不十分明確，缺乏監管，這也在一定程度上影響了彩票的公益形象和銷售，今后應當加強擴大監管的范圍，使得國家彩票更加透明化。

　　規范和加大對國家彩票的宣傳

　　科學地進行彩票宣傳主要應注意三點：

　　第一，大力對國家彩票進行正面宣傳，鼓勵人們用適度的零花錢購買國家彩票，并講清楚彩票與賭博的區別，以應對私彩、境外彩票和地下彩票的挑戰。

　　第二，加強對彩票公益形象的宣傳。美國各州的彩票網站對彩票公益金的使用都有非常詳細和明確的公布，非常透明。在這方面我們做得很不夠，我們應當借鑒學習。

　　第三，彩票監管部門和發行機構應加強與媒體的溝通，在大眾傳播媒體上減少和控制對中大獎以及彩票投注技巧的宣傳，防止誤導公眾。

　　關注博彩的社會責任

　　彩票發行是一把雙刃劍，一方面可為社會募集大量的公益金，另一方面也帶來大量的社會問題，例如博彩成癮、因買彩票帶來生活上的困難等等。國家和彩票業更應該關注彩票的社會責任。

　　例如，挪威就堅持有限度發行彩票的原則。在發行彩票時嚴格區分彩票和賭博，發行彩票時必須考慮道德因素，不得對社會造成危害，以免引起社會問題；同時加重發行彩票的公益性和慈善性，限制彩票收入增長。

　　我們主張讓更多的人買適量的彩票，不要讓少數人買過多的彩票。以此為標準，我們可以判定什么是好的彩票品種，也可以判定彩票的監管是否到位。

　　我們還主張彩票游戲的設立盡可能減少和控制貧困人口的參與，適當發展適合中高收入群體的博彩品種，通過他們的貢獻以達到平衡社會財富的目的。

　　最后，我們建議，政府還應鼓勵和支持對于博彩業特別是博彩者消費行為的學術研究，以促進博彩業的科學發展。

　　(作者：河南財經學院彩票研究所所長 馮百鳴)

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