資金是任何談判的核心，氣候談判也不例外。《聯(lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定，發(fā)達國家有義務向發(fā)展中國家提供必要的資金，以幫助它們減緩和適應氣候變化。但規(guī)定是規(guī)定，要發(fā)達國家拿錢出來卻不是那么容易的事。

　　出錢難

　　目前，在聯(lián)合國框架下即“體制內”用于氣候變化的基金主要有4大塊。第一是“全球環(huán)境信托基金”(GEF)，總額為43億美元；第二是“氣候變化特別基金”，有9000萬美元；第三是“最不發(fā)達國家基金”，1.8億美元；還有“適應基金”，8000萬美元。這些加起來還不到50億美金，與應有的數(shù)額相比是非常少的。據(jù)聯(lián)合國公約秘書處估計，2030年之前，發(fā)展中國家每年將需要1000億美金應對氣候變化。

　　如此有限的資金，不僅大大延緩了發(fā)展中國家減緩和適應的步伐，而且使得發(fā)展中國家為了爭奪這些有限的資金而相互競爭，加劇了發(fā)展中國家陣營的分化。發(fā)達國家可謂一箭雙雕。

　　即使到了哥本哈根會議這個緊要的時刻，發(fā)達國家提供資金的誠意和決心仍然不足。英國首相布朗不久前提出倡議，2020年之前發(fā)達國家每年拿出1000億歐元來幫助發(fā)展中國家減緩和適應氣候變化，并提出其中的220億-500億要來自公共投資而非私營部門。這一提議受到了聯(lián)合國的贊賞，但聯(lián)合國秘書長潘基文在贊賞之余，接著補充說，這一融資力度遠遠不夠。

　　分錢煩

　　錢不夠還只是問題的一小部分，除此這外還有更大的困難。對于貧困負擔沉重的發(fā)展中國家來說，“適應”氣候變化，降低貧困人口比例，改善人民生活條件的工作必然優(yōu)先于發(fā)達國家所重視的“減緩”措施的研究和實施。在發(fā)展中國家看來，現(xiàn)有的體制內資金機制存在的一個重大問題就是在援助資金使用方向的規(guī)定過于嚴格，受援國對資金的申請和使用沒有主導權，很難將得到的援助資金用于發(fā)展中國家真正急需的領域。

　　此外，各方在資金的管理和審批上也存在不少爭議。目前，資金的申請、審批程序復雜，操作不夠透明，使得發(fā)展中國家為拿到少量的錢卻要付出更大的成本。在資金管理方面，機制內資金主要由聯(lián)合國機構直接或委托其他機構管理。但發(fā)達國家提出，委托給世界銀行和國際貨幣基金組織這樣的專業(yè)機構代管，但由于這兩個機構在歷史上更多地充當了發(fā)達國家利益代言人的角色，因而這一建議遭到了發(fā)展中國家的堅決反對。

　　由發(fā)達國家倡導的公約外資金雖然有利于開拓新的氣候資金渠道，但對于公約內的資金機制構成了巨大的挑戰(zhàn)。公約外資金一般按出資額決定主導權或投票權，發(fā)展中國家的參與權和決定權非常有限。發(fā)達國家還傾向于將公約外資金納入官方發(fā)展援助，實際上逃避了氣候資金的“額外性”，形成在傳統(tǒng)的官方發(fā)展援助上額外加大對發(fā)展中國家的氣候資助。

　　花錢亂

　　而在前述四大基金中，專事“減緩”的“全球環(huán)境信托基金”所擁有的資金總量卻占據(jù)了近九成的份額。而發(fā)展中國家所看重的“適應基金”僅有8000萬美元，僅占現(xiàn)有總額度的1.7%。也就是說，發(fā)達國家“捐獻”出的援助的資金有相當部分實際上被它們自己享用了。對此，發(fā)達國家的說辭是，四大資金是互補的，對于全球來說，減緩比適應重要；對于發(fā)展中國家來說，能力建設比具體行動重要。再說，資金問題單靠政府不行，應主要依靠市場辦法解決，大力動員私營部門參與；而技術大部分屬于私營部門所有，用資金來支持技術轉讓實在有悖于市場規(guī)律。

　　另外，公約機制外資金的設立對公約內資金造成現(xiàn)實的分流。2008年7月，世界銀行理事會根據(jù)八國集團財長會議的決定，正式批準設立了“氣候投資基金”(CIF)。該基金由兩個部分組成：一部分是幫助發(fā)展中國家使用先進清潔技術的“清潔技術基金”，另一部分是支援相關國家實施保護森林等計劃的“戰(zhàn)略氣候基金”。該基金當時就獲得了發(fā)達國家61億美元的承諾，其中50億用于“清潔技術基金”，11億用于“戰(zhàn)略氣候基金”。據(jù)估計，3年后，該基金的總規(guī)模約達100億美元。

　　公約外資金的規(guī)模遠遠大于公約內資金，不僅擠壓公約內資金的規(guī)�？臻g，而且對許多發(fā)展中國家來說有著巨大的吸引力，加劇了發(fā)展中國家陣營的分裂，妨礙國際氣候談判進程。CIF是一個典型的公約外基金。該基金對發(fā)展中國家依據(jù)發(fā)展水平分類進行資助，嚴重違背了“共同但有區(qū)別的責任”原則，它委托世界銀行托管，失去了與公約的直接聯(lián)系。目前，已經(jīng)有墨西哥、埃及、土耳其向“清潔技術基金”提交了投資計劃，一些落后國家已入選“戰(zhàn)略氣候基金”項目。

　　哥本哈根會議一開始就散發(fā)出濃烈的火藥味。但目前的焦點還僅是在各方對于減排份額分配的爭議上，如果算上上述援助資金的“三重門”，無疑更進一步加重了哥本哈根氣候談判的負擔。

　　(作者曹榮湘 為中共中央編譯局研究員、《氣候變化與人類發(fā)展譯叢》執(zhí)行主編）