去年的寵兒，今年搖身一變成為最讓人操心的“問題少年”。地方融資平臺在短短一年時間，經歷了從波峰到谷底大逆轉，成為央行銀監會今年整肅三大金融風險之首。

　　據最新消息，2009年末，全國32個省級地方首長都收到了央行和銀監會直接發送的地方融資平臺信貸數據監測報告，以提醒地方政府注意地方融資平臺大量舉債造成的風險。而國家發改委從去年下半年以來，審批地方城投債大門逐步收緊。截至目前，今年尚無開閘放行一只地方城投債。

　　地方缺乏融資平臺，經濟難以前行，但胃口太大又會反過來傷及地方及全國經濟的健康發展，堵塞信貸流通主動脈。在加快轉變經濟增長方式前提下，如何緩解信貸風險平穩推進地方融資平臺前行？就此，記者專訪國務院發展研究中心金融研究所副所長、博士生導師巴曙松。

　　　地方投融資平臺不能一概否定

　　上海證券報：據央行2009年第四季度披露的數據，全國3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元，負債規模急劇擴大，地方融資平臺的數量和融資規模在過去1年中暴漲。由于融資途徑主要靠銀行貸款，在去年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方融資平臺的貸款占比高達40%，總量近3.8萬億元。面對這些數據，該如何來客觀看待地方融資平臺？

　　巴曙松：地方政府投融資平臺確實是2009年應對危機過程中最為活躍的融資主體。受4萬億投資計劃刺激，以及在積極財政政策和適度寬松貨幣政策的推動下，2009年各地方政府紛紛舉債進行大規模基礎設施建設，從而導致地方融資平臺債務規模的劇增，引起了廣泛的關注。相關監管機構已開始著手地方融資平臺風險的管理，2009年下半年地方政府投融資平臺的新增貸款已呈現沖高回落、增幅放緩的趨勢。

　　在2010年1月19日召開的國務院第四次全體會議上，溫家寶總理曾在講話中提出，“盡快制定規范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風險”。在政府及相關監管機構的調控下，預計地方政府融資會有所收縮，各商業銀行在新增貸款控制方面，將減緩對地方融資平臺的信貸審批，在增量放貸方面對地方融資平臺的風險控制將進一步增強。

　　在中國推進城市化的進程中，地方政府通過地方投融資平臺進行融資，有其內在的必然性，不能一概否定。從一般意義看，地方政府之所以通過大量設立融資平臺進行融資，主要是在由于中國分稅制財稅體制下，中央和地方的事權和財權的分配出現了事實上的事權的重心下移而財權的重心上移，從而導致了地方政府事權和財權的不對等，同時，中國轉移支付制度尚不完善，因此，在中國城市化加快發展階段，地方基礎設施建設投入較大，從而導致大部分地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資。

　　因此，盡管目前政府及相關監管部門的調控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平臺，但在地方政府不允許直接舉債以及債券市場發展嚴重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個過程可能會伴隨著整個城市化的進程，以及地方政府職能的逐步轉變的過程。

　　四策并舉防風險

　　上海證券報：地方融資平臺的急劇增長將具體帶來哪些風險，又該如何來防范？

　　巴曙松：地方融資平臺急劇增長的風險大致來說主要體現在兩個方面：第一，與地方財政相關的風險；第二，如果地方融資平臺破產，將會波及相關金融機構。而在風險防范方面，可以從以下幾個方面進行：

　　首先，應完善中國財稅體制，平衡地方政府事權和財權，降低地方政府對外融資的依賴性。并摸清地方政府債務規模，制定合理的債務風險控制標準。在現階段，急需摸清地方政府現有債務規模，減少金融機構與地方政府之間的信息不對稱，防止盲目借貸。同時，還需建立一套既符合地方財政債務狀況，又能反映地方財政風險程度及其變化發展趨勢的風險控制標準，以監測和預防債務風險發生。在成熟市場，大部分國家對于地方政府債務融資都制定了風險控制標準，以美國為例，對于地方政府債務不僅制定了規模控制標準而且還制定了風險預警系統，通過嚴格的規定來約束地方政府的融資行為。

　　第二，在防范風險的同時，也需要對不同地區進行分類對待。雖然地方政府融資風險劇增，但并不是所有地方都存在同等的風險。一些發達地區的經濟和財政增長能力很強，其負債水平相對較低，債務風險較小；另外，還有一些地方通過基礎設施建設改善了商業環境，帶動了項目周邊土地增值，增強了地方政府收入。這些評估需要差別化地看待，需要動態地看待。

　　第三，應當區分不同類型的融資平臺，實行分類管理。一方面應區分不同行政級別的融資平臺，對于縣(市)級、區級等財政實力相對較弱的融資平臺，由于2009年已有大量的新增貸款流入，因此，該類融資平臺目前風險相對較大。同時，也需要區別不同性質的地方政府投融資平臺，運行狀況良好的投融資平臺可以就直接轉向市場化的融資；而一些純屬用于進行融資并沒有什么具體業務的平臺，應當納入重點監控風險的行列。

　　第四，引入市場約束，鼓勵地方融資平臺通過資本市場進行融資，減少銀行系統風險的積聚。在美國，地方政府主要通過發行市政債券進行融資，但由于中國現行預算法尚未修訂，地方政府尚且不能直接發行債券，因此采取組建地方融資平臺的方式來籌集資金，實質上中國地方融資平臺發行的債券與美國市政債券在諸多方面都很相似。現階段中國大力發展債券市場的政策為地方融資平臺發行債券提供了條件。2009年中國共發行了105期城投債，發行規模超過1,300億元，但遠遠低于銀行貸款融資額。因此，未來在基礎設施領域鼓勵鼓勵地方政府發行城投債，是改善融資結構的一個重要方向。

　　經濟增長提升承擔債務規模能力

　　上海證券報：通過全國信貸登記系統監測，去年末全國各級政府地方融資平臺貸款在6萬億元左右，其中有80%是項目貸款。綜合監測下來，一些地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，而國際上平均為80%-120%。從目前來看，我國地方合理債務規模多大比較合理？

　　巴曙松：近幾年隨著國民經濟持續高速增長，中國地方政府整體財政狀況不斷趨好，財政承擔債務的能力不斷提高，地方本級財政收入從2000年的6406億元增加至2008年的28645億元，增幅達到347%，2009年1-11月地方本級財政收入達29328億元，同比增長12.1%。

　　至于地方政府合理的債務規模，雖然目前中國尚未制定地方政府債務控制標準，但可以借鑒成熟市場對地方政府債務規模的管理經驗來進行估算。

　　成熟市場在對地方政府債務規模需求控制方面，較為常用的指標為債務率和負債率。各國主要是通過對指標設定一個警戒線來控制地方政府債務情況，但由于各國國情不同，對警戒線的設定不一。以債務率為例，債務率是年末地方政府債務余額與當地財政收入的比值，該指標反映地方政府通過動用當期財政收入滿足償債需求的能力，是對地方政府債務總余額的控制，美國規定債務率(州或地方政府債務余額/州或地方政府年度總收入)為90%-120%；新西蘭要求地方政府債務率小于150%；巴西規定借款額不得超過資本性預算的規模，州政府債務率(債務余額/州政府凈收入)小于200%，市政府債務率(債務余額/市政府凈收入)小于120%。

　　考慮到中國國民經濟及地方財政的高速增長，假設債務率不超過200%，在此基礎上可計算出中國地方政府本級整體債務余額2009年11月末不應超過58656億元。當然，這只是靜態的、小口徑的測算，更為合理的測算應當考慮基礎設施完善所帶來的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的穩步提高，因此實際的地方政府所可以承擔的最大債務規模應當大于前述規模。

　　上海證券報：我們發現各種地方債招股說明書，大多存在的一個特征是地方融資平臺主要以政府所擁有的土地作質押進行融資，償還銀行貸款的利息主要靠地方財政補貼等，并非是項目自身收費能力償還債務。因此，建立在土地及未來增值前提下超越當地財政收入的融資，一旦出現經濟回落地產行業回落，風險將凸顯，必然給銀行帶來呆壞賬等問題。而周小川在央行2010年工作會議上也已經明確指出地方融資可能給銀行帶來的風險，您如何看待？

　　巴曙松：對于銀行新增貸款大量流入地方融資平臺這一點，我們應該從多方面來看待。向地方融資平臺發放貸款，最初由國開行在發放“兩基一支”貸款中被廣泛使用，從歷史經驗來看，這類貸款往往存在金額大，期限長，違約率低等特點；地方政府在基礎設施建設方面存在巨大的融資動力。隨著國開行業務模式的成功，其他銀行亦加大了對地方融資平臺發放貸款的力度。由于存在地方政府的隱性擔保，這類項目貸款往往成為各商業銀行盡力爭取的對象，帶動了近年中國各類地方融資平臺的快速發展，在此輪經濟調整中，各大商業銀行積極“爭搶”4萬億投資計劃中率先推出的優質項目，貸款規模猛增。

　　地方融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的現象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年就開始還款，風險被逐年分散。此外，人們對于地方融資平臺融資貸款風險的考慮主要源于對政府財政支付能力的擔憂，在當前經濟保持快速發展的大背景下，各級地方政府的財政實力近年均有大幅提高，政府償付能力不斷增強，貸款風險短期內爆發的可能性不高。同時，基礎設施的完善，也會提高土地收入的。

　　多年來，中國監管機構和商業銀行在貸款風險控制方面已積累了較豐富的經驗，商業銀行風險管理制度不斷完善，風險管理水平不斷提高。因此，我們認為監管機構和商業銀行已經有能力處理經濟體系運行過程中出現的風險和問題。對于此輪經濟調整過程中發放的天量信貸，隨著信貸風險的逐步暴露，將可能導致中國銀行業不良資產率有所上升，但并不能因此而得出銀行面臨巨大風險的結論。商業銀行通過加強風險管理，合理平衡信貸結構，可將風險控制在可供承受的范圍之內。

　　實體經濟融資需求會否被“擠出”

　　上海證券報：目前銀行也已開始意識到地方融資平臺的風險，有意收緊地方融資平臺的信貸投入，但在建項目對資金存在剛性需求，這是否意味著銀行信貸政策會存在被“綁架”的可能性？除了信貸投入，您覺得中央或地方政府還有哪些創新方式保證龐大的地方在建項目資金來源？

　　巴曙松：目前銀行已開始意識到地方融資平臺的風險，有意收緊地方融資平臺的信貸投入，主要是指緊縮對新增項目的信貸投入，對于已納入本年度放貸計劃的項目，已經處于建設階段的項目，已經簽訂貸款意向或者已經授信的貸款，銀行會繼續實施，保證項目按時建成完工。對于新增的項目，央行和銀監會將對商業銀行給地方融資平臺新增貸款進行嚴格控制，以控制風險，保障對實體經濟的信貸投入。

　　除信貸資金投入外，地方的公益建設項目資金還有其他的來源方式，如資本市場債券融資、信托計劃、BOT等。加強債券市場建設，可將現有大量政府融資平臺貸款進行證券化，增加債券市場的流動性，由市場發現價格，從而促進債券市場的發展。2008年11月份以來，為抵御金融危機的沖擊，防止經濟增速過快下滑，中國實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，推出四萬億投資的經濟刺激計劃。鑒于地方政府基礎設施建設投資規模大，存在較大的資金缺口，除財政部代為地方政府發行2000億地方債券外，全國各地的投融資平臺加大了發行城投債的力度，盡管在城投債發行過程中，出現了一些不規范的行為，對城投債的發展形成了一定的滯礙，但城投債的發行對推動經濟復蘇和支持地方經濟建設作出了貢獻，未來仍可成為地方政府公益建設中的重要資金來源。城投債作為“準市政債”應該在規范中不斷發展，為支持地方建設繼續做出貢獻。

　　上海證券報：今年監管層提出的信貸增長目標在7.5萬億左右，但有測算認為，中央和地方在建項目的融資需求就將達到3至4萬億，也意味著留給實體經濟的信貸支持量或顯不足，如何平衡好這種擠出效應？

　　巴曙松： 一般而言，政府投資是帶動性的，2008年下半年和2009年初財政投資的力度和速度，對阻止經濟增長速度下滑和緩解其他經濟、社會問題以及后續政策的實施，起到了根本性的作用，對民間投資起到了或者說即將起到巨大的帶動作用。政府投資基本上控制在基礎性設施、重大民生工程和對其他競爭性領域有帶動作用的產業等領域，不能替代或擠占民間投資的空間。目前的經濟運行也已經顯示出民間投資增速的趨勢。去年底的中央經濟工作會議也對此做出了基調性和方向性的決定，而且還有了較具體的安排，鼓勵民間投資：繼續保持較大力度實施積極的財政政策，投資重點向農村基礎設施傾斜；在貨幣政策的實施上明確強調要在金融上支持小企業，為民營企業提供更多的資金支持。

　　隨著政府投資增速的趨緩，未來一段時期內，市場驅動的民間投資增長是經濟趨勢性復蘇的關鍵。政府投資在建的項目，仍需持續投入，但新增項目的審批應放緩，銀行亦有意收緊新增項目的信貸投入，以控制風險，保障對實體經濟的投入。政府在建項目投入的資金來源，除銀行信貸外，還存在資本市場、信托計劃等融資方式，因此，大量在建項目的融資需求與實體經濟也并非完全是擠出效應，反而可帶動民間投資需求，拉動經濟復蘇。同時，當前的投資規模大陸續建成的基礎設施也在迅速增多，實際上也為下一步經濟的轉型發揮了積極的作用，例如公路網絡的建設和高速鐵路實際上使得經濟中的消費增長創造更好的條件。

　　地方政府投融資平臺在2009年應對危機是有積極正面效果的，同時也留下一些隱患，突出表現在宏觀調控的回旋余地明顯減少，如果信貸投放的實際需求強大，但是為了防止通脹過于嚴格地控制信貸，銀行為了防止已經發放的貸款成為不良貸款，自然集中把經過嚴厲控制之后的貸款投放到2009年已經開工的項目，那么，除了2009年基礎設施項目之外的中小企業，必然再次遭到信貸的打擊。

　　為了防止這種擠出效應，應當鼓勵基礎設施多通過直接融資來進行，同時在物價壓力明顯回落之后，貨幣政策基調要從當前較緊的基調中轉為適當放松。表現在信貸的投放上，就是在沒有顯著物價壓力驅動下，適當放松的信貸可以推動資金進入經濟復蘇所需要的中小企業和服務業等。

　　-觀點精粹

　　●在地方政府不允許直接舉債以及債券市場發展嚴重滯后的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個過程可能會伴隨著整個城市化的進程；

　　●考慮到中國國民經濟及地方財政的高速增長，假設債務率不超過200%，在此基礎上可計算出中國地方政府本級整體債務余額2009年11月末不應超過58656億元；

　　●地方融資平臺貸款并不會出現風險集中爆發的現象，如十年期的貸款項目，按照慣例，并非一次性還款，可能從第二年就開始還款，風險被逐年分散；

　　●地方政府投融資平臺在2009年應對危機是有積極正面效果的，同時也留下一些隱患，突出表現在宏觀調控的回旋余地明顯減少；

　　●為了防止對實體經濟融資的擠出效應，應當鼓勵基礎設施多通過直接融資來進行，同時在物價壓力明顯回落之后，貨幣政策基調要從當前較緊的基調中轉為適當放松。 (盧曉平)