中央一號文件7年姓“農”，年年都有新政策，支農力度不斷加大，惠農成效不斷擴大。總結今年一號文件的亮點，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文昨天指出，推進城鎮化發展的制度創新，是今年一號文件的一大亮點。

　　市場分析人士認為，這些政策信號的背后隱含了政策重心從“城市化”向“城鎮化”的轉向。在城市化發展戰略上，政府已經不再一味地強調城市化的速度，而是更加兼顧城市化的結構。而在地產投資的區域分布上，也可以發現，非主要城市的地產投資總和在2009年已經接近主要城市，按照現有的趨勢，未來一兩年之內，非主要城市的樓市總量將會迅速超過傳統的一二線城市，成為下一個十年地產行業發展的新重點。

　　為什么需要從城市化到城鎮化？

　　推進城鎮化發展的制度創新，是今年一號文件的一大亮點。

　　去年底舉行的中央經濟工作會議提出要積極穩妥推進城鎮化，“一號文件”定稿對此項工作進一步細化，在城鎮基礎設施建設、公共設施建設、戶籍政策、公共服務體系等方面，都給出系列新舉措。

　　城鎮化這個概念跟過去提的城市化過程有什么區別呢？

　　陳錫文昨天在國新辦新聞發布會上表示，由于中國長期的概念中，除了城市之外，還有一類叫做城鎮，相對來說，“鎮”比一般的“市”小一點。所以中央2000年就明確提出要走中國特色的城鎮化道路，就是指中小城市和小城鎮協調發展的方式，我們把它叫做“城鎮化”。

　　陳錫文坦言，改革開放以來，中國的城鎮化取得了巨大的成就，但是也存在兩個突出問題。首先是城鎮化的發展偏重于沿海發達地區的大城市、特大和超大城市的發展，忽視了中小城市和小城鎮的發展。其次表現為在城市化過程中，比較注重城市規模的擴大和建設的美化，但是沒有為農民真正轉為市民提供更多的機會。

　　“因此，這次中央一號文件，根據前不久召開的中央經濟工作會議、中央農村工作會議的要求，明確提出當前和今后一個時期的城鎮化推進要把握住兩個重點：一是要注重中小城市和小城鎮的發展，要把它作為城鎮化發展的重點；二是要把符合條件的農業人口轉變為城市居民的過程作為城鎮化的重要任務。”陳錫文說。

　　2008年我國城市化率達到了45.6%，1997年至2007年的10年間，我國的城市化率提高了14個百分點；10年間，城市人口增加2億人(圖1)。

　　“即使是在整體發展水平較好的地級市中，發展不平衡的狀況也廣泛存在(圖2)。”莫尼塔投資公司分析師王沛告訴記者，他通過比較中國286個地級市規模以上的城市的發展狀況發現，主要分“錐形”和“紡錘形”兩種結構。兩種結構的相同點是，極少數城市的發展水平遠超總體城市的平均水平，不同之處在于是否有大量的城市發展遠低于總體水平。

　　王沛表示，他發現城市化率高的城市之間的差異依然在不斷縮小，但是城市化率本來就低的城市之間卻形成了更激烈的分化。這意味著部分城市化水平低，城市化速度慢的城市和地區，其城市化在最近幾年面臨進一步放緩的風險。這揭示了地區間發展不平衡的狀態迄今可能在進一步的惡化，因此，王沛認為當前政策的重心的確應該從僅僅關注城市化進程的整體速度，轉移到關注地區間城市化的結構性失衡上。

　　從城市化到城鎮化：邊際效益最大的政策著力點

　　推進城鎮化政策對拉動中國城市整體城市化率的邊際效益將達到最大。

　　中國宏觀經濟學會秘書長王建算了一筆賬：如果在未來十年中國的城市人口比重能上升到2/3，年均20萬億元以上的投資規模就可以維持20年，年均社會消費額就可以從目前的10萬億元增加到20萬億元。2008年，中國的社會消費品零售總額為10萬億元，出口總額按人民幣計算是9萬億元，如果僅國內消費就可以增加10萬億元，則無論國際環境怎樣惡劣，中國經濟也可巋然不動，并且由此走向由內需所主導的長期高速增長新軌道。

　　王沛持相同觀點。他認為，隨著城市化水平的提升，人均消費品零售額總體上呈現逐級遞增的趨勢。而在政策邊際效應最大的兩個城市化率分界點--30%和50%上，可以觀察到人均消費水平提升速度出現明顯區別：城市化率處于30%-40%階段的人均消費品零售額要高于20%-30%階段城市45.1%，而同樣的指標處于50%-60%階段的人均消費品零售額僅高于40%-50%階段城市6.8%(圖3)。這意味著當政策著眼于這兩個不同區間的城市時，對拉動消費所產生的效果很可能將截然不同。如果當前的戶籍改革和城鎮化政策能夠傾向于即將進入30%的這部分城市的話(圖4)，不僅能夠達到整體提升城市化率的邊際最優效果，同時兼具拉動消費的明顯優勢。

　　不過，王建同時表示出擔憂。他認為僅僅是提出要鼓勵中小城市和小城鎮的擴容，而這個路子將不可能解決需求增長動力問題。到2008年底，中國200萬人口以上的大城市60%在沿海，而50萬人口以下的中小城市73%在內地，小城鎮內地也占2/3，所以提出以中小城市和小城鎮為對象括容，就是主要要在內地增加城市人口，但是目前的外出打工農民，主要是向沿海大城市流動，因此即便用城鎮戶口鼓勵農民工到中小城鎮定居，由于在內地的中小城鎮沒有更多的就業機會，他們也不會向這些城鎮流動，更不會把家庭向這些城鎮遷移。

　　所以，如果想要把城市化作為中國的經濟增長新動力，就必須首先以沿海的大城市為依托展開，然后再以內地的大城市為依托，建設大都市圈。

　　推進城鎮化能夠緩解

　　而非助長房價泡沫

　　城鎮化的進一步推進在一定程度上反而是緩解而非助長房價泡沫的風險。

　　王沛表示，從國際的橫向對比上看，中國的一線城市地產價格泡沫的迅速膨脹的確達到了一個相對嚴重的程度，但是中西部二線城市的房價上漲程度則并不算非常嚴重(圖5)。同樣，在更廣泛的城市比較中可發現，當前的房價泡沫主要出現在城市化率相對更高的地區和城市。城鎮化推動的三四線城市的發展更有可能是以需求的擴張和增長為主要路徑，但并不一定必然意味著所謂的“房價補漲”。

　　“1月絕大部分城市的交易量萎縮都和其房價上漲過快有關，前期房價上漲速度越快的城市在最近幾周則面臨越顯著的需求收縮。”王沛稱，但值得注意的是，王沛發現部分東部二線城市的交易量收縮程度與其價格過快上漲的程度并不成比例。這可能是由于這些城市的投資性需求比重過大，過高的房價使得其中長期增長潛力并不如中西部二線城市，而城市本身的整體財富積累和地產的稀缺性又不如一線城市，造成它們在樓市的下行周期中可能更加脆弱。

　　而從地區差異性上看，王沛在2010年對區域性樓市的偏好順序為：中西部二/三線城市最好，其次是一線城市，最不看好東部的二線城市。

　　對于上述城市化之間不平衡的狀況如何平衡發展，陳錫文在發布會上提出，下一步推進城鎮化的重點是要加強中小城市和小城鎮的基礎設施和環境治理，通過土地建設用地指標的分配、引導產業轉移、加強中小城市和小城鎮基礎設施建設等，來增加這些中小城市和小城鎮的綜合承載能力，更多地吸引農村非農產業以及農業人口向中小城市和小城鎮轉移。(龍金光)