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　　中國入世了。民眾憧憬著原裝進口優質商品大幅降價，民營和私營業主期待著更加開放和公平的經營環境，政府機構正根據世貿組織的要求逐步規范著日常工作，其中首要的工作之一是清理和削減行政審批。我國由計劃經濟沿襲下來的審批制度，雖然不一定為一般民眾所切身感受，但其種種弊病早已嚴重妨礙了市場經濟的健康發展，到了非改不可的程度。

　　多少事項要審批說不清道不明

　　中國究竟有多少事項需要經過審批？這簡直就像問金庸筆下的武術門派有多少個，恐怕沒人能說得清楚，甚至一個有審批權的部門領導，可能也說不清自己部門管理的審批事項有多少。

　　一個外商要投資生產化妝品，先要把可行性報告交給輕工部門和外經貿部門審批。租用土地建廠要經過土地管理部門審批。建立廠房要經過規劃部門審批。廠房建好后生產之前要經技術監督部門審批并頒發安全生產許可證、由衛生防疫部門審批并頒發衛生許可證才能投產。排污要經過環保部門審批。推銷產品的廣告用語要經過工商部門審批。進行市場調查的方案要經過統計部門的審批。在街上掛宣傳廣告要經過城管部門或公安部門審批。做電視廣告的內容要經過廣告管理部門審批。從外地聘用人才要經過人事部門審批，否則戶口無法落實。在各地銷售產品，可能還要經審批后辦理銷售許可證、準銷證或類似手續。地方性的審批設置與否、何時設置，完全取決于省市甚至縣一級的管理機構。難怪有人說，在中國干事，除了要搞清楚相關法律，更重要的是要弄清有哪些審批手續要辦，否則絕對是麻煩不斷。

　　如果一個項目資金已經投下去，在產生效益以前被某個審批關頭卡住，企業常常處于進退兩難的境地。對一個企業來說，如果技術監督部門的審批通過后衛生防疫部門的審批遲遲通不過，那先行投產就屬于違規行為，盡管兩者審批的內容極其相似。企業如果此時撤資不干，不僅前期的投入等于白扔了，關閉企業的手續也同樣不簡單。

　　審批事項過多、過濫，已經成為政府承認并正在極力克服的公害。各地紛紛成立的各類“開發區”等，幾乎無一例外地將“簡化審批手續”作為吸引投資的亮點或優惠政策：別的地方要辦的幾十種或十幾種審批手續，在開發區被合并或減少為十幾種或幾種。實際上各地的開發區內已成為審批環節最少的地帶，也是中國經濟增長最快的地帶。

　　期限難料“時間就是金錢”

　　辦理各種各樣的審批要花多少時間？這是一個無人能夠準確回答、無人敢于準確回答的問題。

　　盡管一些機關也規定了審批期限，但這類規定不但起不了什么作用，有時反而給申請者帶來更多麻煩。管理機關在期限快滿時，可以因為申請表上某一處微小的涂改痕跡，本該用激光打印機卻用了普通打印機，領導人的簽字看上去與原來稍有不同，某張表格上缺了一個章等等而拖延審批期限。申請者為了改正這種無關緊要的錯誤，可能要花上幾天的時間，飛行數千公里。如此一來，沒有在規定期限內審批完畢的責任，自然就被推到了申請者身上。這種做法本來是審批機構為了掩飾工作拖沓而采取的應付措施，卻常常會被主管機關或領導當成工作嚴肅認真、一絲不茍的典范。在某些負責審批的官員看來，手續不復雜、當事人跑的次數少就不能足以顯示審批事項的重要性和權威性。

　　冗長而繁瑣的審批程序，往往使申請人對產品何時才能通過審批完全沒譜。就拿化妝品企業來說，準備夏季上市的爽膚液，如果在年初提交申請，常常到年末的隆冬都拿不到批文，于是產品在漫漫審批中過季了。一種國際流行的唇膏要引入中國市場，廠家必須提出進口申請、送樣檢測、召開專家會議進行安全性論證等等。經過一年甚至更長時間，到審批手續終于完成時，這種產品可能已經被市場淘汰。結果，前期的一切努力都打了水漂，造成驚人的浪費，其中也包括了審批者的勞動。

　　市場經濟的規律之一是應變快者生存，而審批制則弱化了反應能力與生存的關聯，代之以“能通過審批者生存”。盡快審批比盡快適應市場顯得更為重要。申請者為了趕時間，時常得拿錢打點。因此在跑手續者的口中，“時間就是金錢”自有其特別含義。

　　無形圍欄防“君子”不防“小人”

　　審批對市場經濟能起什么樣的作用？從管理者的角度看，審批等于設置了一道圍欄，從“源頭”上把關，杜絕在審查中發現的不合格產品上市。例如，對審批認為不具備經商條件者拒絕發給工商執照，對衛生狀況較差者拒絕發給衛生許可證，對可能影響環境的產品禁止銷售，對不符合安全指標的產品禁止生產和銷售等等。除此以外，審批可以使管理者對經營者的基本情況有一定掌握，完成各種統計工作非常方便。然而，一次又一次的市場整頓，不斷提高入市門檻、嚴把審批關，為什么總是難以看見實際效果，而守法的生產經營者反而被折騰得不厭其煩呢？

　　市場就像一個“沒有圍墻的公園”，審批則構成一道由管理部門掌握鑰匙的圍欄，其阻擋作用完全依賴游人自覺地不去翻越。審批對游園者的監督、過濾作用，在審批完成的同時也即終止。事實上，很多不法者根本不去費力辦理審批手續，他們的假貨照樣進入了市場。有的一干就是幾年甚至十幾年，如果不鬧到死人翻船的程度，或是“不幸”遇上了執法大檢查，他們完全可以毫無顧忌地干下去，甚至發展成為相當大的產業。個別省份自發形成的汽車拼裝市場，在當地公開長期經營，若不是遇上國務院組織的市場整頓，根本就不會停業。

　　通過了審批的生產經營者，也未必都可信賴。我們常常遇到這樣的事情，在審批的公園用地上蓋起了別墅，執有熟食執照的人在賣二手車等等。這類情形審批時無法預料，靠審批無法避免，強化審批也不會有什么改觀。

　　與對違法違規者的無能為力相比，審批制對守法者的束縛卻十分明顯，影響也是災難性的。正規企業的產品上市要經過七審八批，等審完了批完了，市場已經沒有你的位置了，而制假者卻因此獲得了更大的活動空間。一邊是守法者排長隊等審批，一邊是什么手續也不辦的人在搶占市場。比如合法進口化妝品要等待一年左右才獲批準，非法產品出廠當天就可以擺上超市的貨架。讓守法者帶著審批的枷鎖與不法者競爭，守法者在起跑線上就已經輸了。

　　本來如果讓守法者方便又自由地進入市場，可以對不法者形成競爭性抑制，但在層層審批的束縛下，這種抑制力被極大地削弱。為了生存、為了不錯過入市的有利時機，守法者有時不得不“未批先行”，成了實實在在的“被逼”違法違規者。

　　以強化審批、增加審批種類來提高進入市場的圍欄，結果必然是該管的沒管住，不該受影響的反受其累。一次次管理沖擊波總是令守法經營者哭笑不得，不法經營者滿不在乎或只需避避風頭，風頭一過，他“胡漢三又回來了”。這樣，被逼違法違規者不減反增，形成惡性循環：市場秩序混亂導致政府以增加或強化審批的方式加強管理———守法企業要辦更多手續、步履艱難，而逃避審批的企業繼續我行我素、冒著“未經審批”的風險在市場上先行一步———市場秩序進一步混亂。

　　審批權，資金的黑洞腐敗的溫床

　　審批是行政權力非常直接的體現。審批權對管理機構及其人員的腐蝕作用，早已顯得十分突出。在市場經濟時代，進入市場才能獲利，而審批者手中則掌握著進入市場的鑰匙。這把鑰匙發不發、發給誰、什么時候發、如何發，不免受到金錢的影響，甚至由金錢來決定。審批程序遠不如正規招投標那樣公開、公平，審批手續要不要收錢以及收多收少，常常是一筆糊涂賬。

　　據一位化妝品行業的資深人士介紹，一盒進口眼影中有16種顏色各異的小粉塊，在市場上是作為一個產品銷售的，但有關部門卻要求，申請許可證要按16個產品申報，盡管這些粉塊除了顏色不同外成分完全相同。因為一個產品的審批費用大約1萬元，16個產品的審批費用則約為16萬。商家為了減少前期支出，只好在一盒中只放一種色塊，結果使用眼影的人個個眼眶子相似，缺乏個性。

　　人們在想，如果沒有“錢”的因素，行政審批還會不會那么多。你看，新購的汽車上牌照一律要交檢測費，難道嶄新的汽車就沒有一輛質量過關的嗎？外地引進高級人才要在人事局交一筆“人才測評費”，由專科畢業的辦事員對待引進的各類高級專門人才進行“考測”。無磷洗衣粉除必須標明“無磷”外，在某些地方還要交費進行檢測并在當地環保局備案，然后由當地登報公告。即使產品確實無磷，而且其他地方早已進行過檢測，這一套程序仍然不能免除。檢測、備案和登報費用交了以后，測沒測只有天知道。不交費則真正的無磷粉也不讓賣。由于各地、各級衛生防疫部門都對食品衛生加強監督管理，某大型冰激凌生產商光交給各地的檢測費、注冊費、備案費等雜七雜八的費用，每年就達千萬元以上。一些地方的防疫部門其實只收錢不檢測。

　　對此，國務院專門成立“減負辦”，不停地發文，禁止以各種方式收取此類費用，但各種各樣的審批收費如同雨后的野草，鏟除的速度總也趕不上增長的速度。難怪有人說搞錢既快又不犯法的最佳途徑，就是設審批收費。

　　審批機構的工作人員如何以及是否從審批中獲得好處，在很大程度上取決于他們的操守與膽量。掌握審批權的人要完全抵制誘惑相當困難，因為這種誘惑實在太大、太普遍、太讓人覺得不取可惜、太讓人覺得沒什么風險、太容易讓人不知不覺中陷得很深而無力自拔。某些單位的腐敗案在短時間內出現“前赴后繼”現象，甚至連犯罪行為方式、觸犯的罪名都完全一致，因為審批權沒有隨著犯法者的下臺而發生任何改變。后來者與前任面臨著同樣的誘惑。中國政府官員因掌握較多的審批權而面臨更多職業風險，中國也有著龐大的、因掌握審批權而發生腐敗的候選人隊伍。依賴管理者的個人素質來克服這種風險，已被證明是不可靠的。

　　合法、非法“審批”和法律誰說了算

　　行政審批過多、過濫，實際上是政府在法律框架以外另添了一套運轉機制，這不僅使法律授予公民或法人的某些權利變得難以實現，而且時常混淆了合法與非法的界限。例如，某個知名度極高、信譽良好的洗衣粉在某地銷售時被當地環保部門宣布為“無證”商品，并與假冒偽劣產品一樣進行“曝光”和“罰款”，消費者以為這是不合格產品，感嘆連著名廠商都不顧信譽，甚至以此為由進行投訴。其實該產品沒有任何質量問題，早已在生產地通過了環保檢測，只是沒有在當地報批、辦理所謂“達標許可銷售”一類的許可證。而這是國務院三令五申禁止的亂收費。在這樣的案例中，生產商沒有任何違法行為，但受到的實際懲罰可能不亞于違法行為的后果。生產商要想討個說法又很困難，因為找不到什么法律依據說環保部門不能設置這樣的審批，如果提起行政訴訟，也未必有什么好結果。

　　行政審批設置的不確定和不透明，經常使法律規定可以做的事情變得未經審批就不能做，但行為人卻并不知曉也不大容易、或不可能從一般途徑知曉。比如一個新企業開張在窗外掛標語烘托喜慶氣氛，香檳剛開瓶就收到一張罰單，因為掛標語要經過市容管理部門審批，但這一條在“法律匯編”或“企業手冊”上根本沒有記載，不到被罰的時候誰也不可能知道。

　　某些突然設置、法律出處含糊不清的審批，給人的感覺簡直就是“宰你沒商量”。某企業在自家門前豎了幾年的標牌，會突然被城管部門要求補辦審批，不然就得摘除。對企業來說，補辦就得交錢，不補，被摘了牌就可能讓來訪的客商找不到門，以為它卷款逃匿了。企業主為這種突如其來的審批花了錢，就像遭了“打劫”一樣別扭。

　　還有生產許可證，過幾年就得換一次，最讓生產經營者提心吊膽的是“過渡期”。因為審批文號更新以后，那些帶有老批號的、早已進入流通的產品，就屬于“使用過期文號”，成了隨時可能導致挨罰的“定時炸彈”。由于很多企業根本搞不清這些“炸彈”流向了何處，所以在過渡期挨罰幾乎是不可避免的。至于因換證而導致的更改設計、重新印刷包裝材料、淘汰尚未用完卻不能繼續使用的包裝材料所花的費用，自然要由企業自己承擔。

　　清理過濫審批為市場經濟發展“松綁”

　　政府對市場進行管理的理想狀態，應是守法者可以自由地從事自己的業務，違法者處處感到不便和危險。市場這個“沒有圍墻的公園”既然不可能被無形的圍欄擋住，其管理模式就應當適應這種客觀現實。市場經濟是法制經濟，一系列法律法規為生產經營者指明了“游園規則”，游園者完全可以、也應當按規則調整自己的行為，并對自己的行為承擔責任，不需要政府以審批的方式先行把關，況且實踐已經證明這種所謂的把關缺少實效、弊端甚多。通過強化審批管理、追究失誤者責任等方式來提高審批質量，不但不能減少、反而可能凸顯和強化審批制的弊端。我國有相當一部分審批不是怎么才能做好的問題，而是如何盡快撤銷的問題。

　　行政審批過多、過濫所表現的制度性缺陷，與我國政府機構過多、過雜和管理權限過寬又多有重疊互為因果。其“治理整頓”也應與政府機構精簡和轉變職能結合起來進行。減審批而不減機構，審批會直接或變相地反彈，因為政府機構總要以某種方式行使權力。只減政府機構而不削減職權和轉變管理模式，則相關機構遲早會“再生”，因為活擺在那里總得有人干，沒有哪個機構比政府更有權威性。因政府機構撤銷而把審批權“下放”給行業協會一類的機構，可能會導致比“換湯不換藥”更糟的局面。因為行業協會不屬于政府機構，審批不當時，當事人連通過行政訴訟獲得補救的機會都沒有。

　　清理行政審批不僅涉及到提高政府工作效率，而且在加入世貿組織后還關系到國際法律義務。因為從該組織要求的“依法辦事”和“透明”等原則來看，隨意設置或增加審批、無法律依據地設置審批、設置內部掌握不公開昭示的審批、對審批缺乏有效監督、審批不當時缺乏補救手段等等，都可能被視為與其規定相悖。應當借我國加入世貿組織的契機，盡快對行政審批進行專項治理，提高政府依法管理的水平。(一石)

　　摘自：《法制日報》2001年12月3第五版