【編者按】一部與房地產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的《物權(quán)法》，輾轉(zhuǎn)8年，5次提交審議。其間，歷經(jīng)風(fēng)波無數(shù)。它既是改革開放以來首部公開聽取群眾意見的法典，也是迄今為止招致最多議論的民法草案。我們關(guān)注它的立法進程，因為它與每一個人的腳下寸土、頭頂片瓦都息息相關(guān)。我們也深切地冀望，它的最終面世會有助于改進當(dāng)前房地產(chǎn)業(yè)中存在的一些問題。
伴隨著房價的不斷走高，各大城市的拆遷力度日漸加大。何謂“公共利益”成為解決這些紛爭的焦點之一但專家表示，僅僅寄望于通過《物權(quán)法》對公共利益概念的界定，來解決土地征收中存在的問題，是《物權(quán)法》不能承受之重。
在搬出原來的小洋房兩年多后，沈海鳴(化名)在新住所的生意才剛剛有了起色。此時距離他的小洋房收到第一份拆遷通知已過去5年有余，當(dāng)時的《物權(quán)法》草案還在醞釀之中，全國人大常委會對該草案進行初次審議是在當(dāng)年的12月。
“如果《物權(quán)法》已經(jīng)公布，我想我們的小洋房或許能保住。”沈海鳴表示，即使是搬走，也不至于損失至此。曾經(jīng)被寄予厚望的《物權(quán)法》，在不久前再次由全國人大常委會公布最新草案。
其中第四十九條規(guī)定，為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，可以征收、征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，但應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予補償；沒有國家規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)給予合理補償。
這是目前引起廣泛爭議的條款之一。
對沈海鳴而言，“公共利益”曾經(jīng)是他寄予厚望扭轉(zhuǎn)洋房被拆的一個“武器”，但最終未能如愿。
實際上，在過去的幾年里，伴隨著房地產(chǎn)價格的不斷走高，各大城市的拆遷力度也日漸加大。何謂“公共利益”成為解決這些紛爭的焦點之一。
正是基于上述民情，不少專家在早幾年就已建議，在《物權(quán)法》草案中對“公共利益”進行界定。但新的《物權(quán)法》草案對此仍未明確。參與草案制訂工作的中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明教授表示，在《物權(quán)法》中界定公共利益的概念是十分困難的，僅僅寄望于通過《物權(quán)法》對公共利益概念的界定，來解決征收中存在的問題，是《物權(quán)法》不能承受之重。
“公共利益”的爭議樣本
1999年7月，沈海鳴一家及他們開辦的萬恒商貿(mào)有限公司在某市共同購買了一幢小洋房，樓高三層，建筑面積800多平方米，系獨立整幢的樓房。當(dāng)時他們根據(jù)當(dāng)?shù)胤康鼐值囊螅愿淖兎课菔褂眯再|(zhì)為由，辦理了該房占地面積中118平方米(一層樓)土地使用權(quán)的出讓手續(xù)，支付了土地使用費，并取得為期40年的土地使用權(quán)。
隨后，沈海鳴在樓房的一層開了一家飯館，二層及三層的一部分開辟為公司開展業(yè)務(wù)的辦公室，其余部分用于居住。沈海鳴在樓里的經(jīng)營步入正軌的兩年后，就有一位開發(fā)商找上門來，稱已取得該地塊及其周邊土地的使用權(quán)，將對其房屋進行拆遷。
問題是，他們已支付過40年的土地使用費，何以這塊土地的使用權(quán)又轉(zhuǎn)為他人？而且事先他們沒有收到任何的征地通知。按照程序，土地理應(yīng)由政府先征用，并與他們協(xié)商好補償價格后，才能出讓給開發(fā)商。
但現(xiàn)實是，在他們毫不知情的情況下，沈海鳴的小洋房已成待拆遷樓房。不得已，他將相關(guān)政府部門告上法庭。他們聘請的律師就以公共利益的名義為其進行辯護。根據(jù)當(dāng)?shù)亍锻恋厥褂脵?quán)出讓辦法》的有關(guān)規(guī)定，國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)一般不提前收回，只有在特殊情況下，即由于社會公共利益的需要，可依規(guī)定的法律程序提前收回。
沈海鳴的律師認(rèn)為，當(dāng)時開發(fā)商固然是以舊住房成套改造的名義取得土地使用權(quán)，但實際操作的是售價8000~13000元/平方米的商品房項目，是利潤豐厚的商業(yè)行為，因此他所進行的拆遷并非出于社會公共利益的需要。
出乎意料的是，當(dāng)?shù)胤ㄔ号袥Q沈海鳴敗訴，并在判決書中表示，原告取得的土地使用權(quán)是因購買房屋后，因改變房屋使用性質(zhì)而辦理的土地使用權(quán)出讓手續(xù)，而不是以出讓方式取得的土地使用權(quán)，因此不適用《土地使用權(quán)出讓辦法》中規(guī)定的情況，即根據(jù)社會公共利益的需要而提前收回出讓土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在收回前6個月，通知受讓人，并在出讓地塊的范圍內(nèi)公告。
提起此事，沈海鳴只能感嘆：“國內(nèi)公民的財產(chǎn)權(quán)太脆弱。現(xiàn)行法律很難對其做到充分保護。”
針對這種拆遷問題，王教授建議，《物權(quán)法》通過以后，對一些重要的、關(guān)系到人民群眾重大利益的財產(chǎn)實行征收，應(yīng)當(dāng)由縣級以上人民代表大會決定是否符合公共利益。此外，在征收過程中，應(yīng)當(dāng)保障被征收人必要的知情權(quán)。如果因為公共利益而產(chǎn)生糾紛，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定當(dāng)事人可以向法院進行司法審查或補救。
如何界定“公共利益”
實際上，對于“公共利益”被濫用的問題，一份由普通市民起草的《關(guān)于修改物權(quán)法草案的建議》(下稱《建議》)就曾認(rèn)為，“公共利益”已成為侵犯公民權(quán)利，過度征收和權(quán)力尋租的保護傘。這或許能解釋為什么此次新的《物權(quán)法》草案出來后，再次引起人們對“公共利益”的大討論。《建議》曾被認(rèn)為是普通民眾對《物權(quán)法》草案的一個民意反饋。
對此，著名民商法專家江平曾提議，是否可以從反面來對“公共利益”進行界定，即“凡是屬于商業(yè)開發(fā)的，決不屬于社會公共利益。商業(yè)開發(fā)是以營利為目的，所以完全可以把公共利益和商業(yè)利益區(qū)分開來”。
王教授認(rèn)為：“此種方法較之于正面界定公共利益的辦法具有可操作性，但是要在《物權(quán)法》上做出這種排除也是非常困難的。”王教授表示，從各國立法發(fā)展的情況來看，過去公共利益的內(nèi)涵是比較狹小的，商業(yè)利益是不包含在公共利益之中的。但是現(xiàn)在許多案件反映出來的情況是，公共利益的內(nèi)涵在不斷擴大，甚至包含了商業(yè)利益。
因此，“如果我們在《物權(quán)法》中做出簡單的排除，不僅不符合國外立法發(fā)展的趨勢，也會在一定程度上對經(jīng)濟的發(fā)展造成一定的負(fù)面影響，從而不符合物權(quán)立法的目的。”
一些市民在《建議》中認(rèn)為，“公共利益”項目必須不以營利為目的，除軍事、安全等國家利益外，社會公共利益項目必須具有廣泛、真實的民意基礎(chǔ)。而且政府理當(dāng)向社會公布“公共利益”項目的細(xì)節(jié)，并提供多種選擇方案，以聽證會等方式廣泛接受社會各階層對立項的質(zhì)疑和有效監(jiān)督。
王教授卻認(rèn)為，對于“公共利益”的界定，并不適合在《物權(quán)法》草案中對其內(nèi)涵加以規(guī)定，“仍然應(yīng)該維持憲法關(guān)于公共利益的抽象的表述”。同時，他也表示，《物權(quán)法》草案應(yīng)該通過規(guī)定一些必要的程序與制度防止“公共利益”的濫用。
沈海鳴是積極提倡在《物權(quán)法》中明確界定“公共利益”的市民之一。他的小洋房，在拆遷前的評估價格是1200萬元人民幣，但是開發(fā)商最終只答應(yīng)給他800萬元。同樣的價格在相同的地段，他已不可能再購置同樣一套合乎其心意的房子。
“我原以為我是在與一個民事主體在法庭上辯論，可后來我發(fā)現(xiàn)，自己是在跟某些部門叫板。”正是由于“公共利益”界定的缺位，沈海鳴對于自己房屋的拆遷仍無法徹底釋懷。
(來源：第一財經(jīng)日報，記者翟宇)
