(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　中央政府執行統一的土地、環保法律，不只是為了維護全國性法律的權威，而是為了更好地讓民眾維護自己的權利和利益。也就是說，當民眾的權利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法機構無法得到救濟的時候，中央政府的執法機構能夠向民眾提供及時而有效的救濟

　　國家環保總局7月31日宣布，該局全面啟動組建11個地方派出執法監督機構，包括5大環保督察中心和6大核與輻射安全監督站。這些督察中心對環保總局負責，其主要職責是:在所轄區域內監督地方對國家環境政策、法規、標準執行情況；承辦重大環境污染與生態破壞案件的查辦；承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作；參與重、特大突發環境事件應急響應與處理的督察工作；承辦或參與環境執法稽查工作；負責跨省區域和流域環境污染與生態破壞案件的來訪投訴受理和協調工作等。

　　在此之前，中央政府也建立了土地督察體系，在國土資源部設立國家土地總督察，在全國設立9大土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責。其職責主要是：監督檢查督察轄區內的耕地保護責任目標的落實情況、土地執法情況、土地利用和管理中的合法性和真實性、土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況、貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況等等。

　　從時機上看，這兩個機構乃是為宏觀調控之需而設立的。2004年以來，中央政府即開始進行宏觀調控，主要是抑制投資過熱。但是兩年半過去，效果不彰，投資依然過熱，第二季度增長率更是創下10多年來最高水平。如此高水平的增長蘊涵著較大風險，7月底，抑制投資過熱開始進入操作期。

　　但出于種種考慮，采用貨幣政策，調升利率并未成為首選方案，兩種替代性辦法出臺：第一，借政府作為工商業用地壟斷性供應者之利，通過控制土地供應的辦法抑制投資；第二，強化環保標準執行提高投資門檻，使部分投資無法落實。但是，地方政府官員為了追求政績最大化，通常不愿認真執行這些政令。事實上，投資過熱在一定程度上就是地方政府大幅度放寬土地、環保執法尺度的結果。建立直接由中央政府相關部門管理的土地、環保督察體系，則可以強化對地方政府在土地、環保方面的監督、約束。

　　當然，建立土地、環保督察體系，中央政府還有更長遠的考慮，似可視為繼工商、稅務等部門垂直管理之后，調整中央政府與地方政府關系的另一輪嘗試。

　　對土地、生態環境這兩項最重要的資源，中央政府和地方政府有不同的考慮。自分稅制改革以來，地方政府成為獨立的利益主體，主政官員的政績評價也以本地經濟增長業績為中心，從而形成了地方政府間為了增長的競爭。而地方政府主政官員的流動性，使得部分地方官員的行為具有明顯短期化傾向，為了實現短期的政績最大化，不惜犧牲本地民眾在土地、環境方面的權利與利益。因而，在不少地方，經濟增長反而帶來了農民失地、環境污染等社會問題。

　　中央政府要追求更為長遠的利益，就必須約束地方政府的這種惡性競爭。建立直屬中央政府的土地、環保督察體系，正是為了實現這一目標，使中央政府更好地在土地、環境這類涉及到長遠公共利益的問題上盡到自己的責任。這種督察體系類似于古代的“監察御史”，自可發揮一定作用。

　　但這種作用能否如人們所設想的那樣大，能否有效解決現有嚴重的土地、環保違法違規問題，還有待時間的檢驗。長期以來，在設計中央與地方關系的時候，通常考慮政府之間關系的時候相對多一些，過分地依靠自上而下的行政監督，而相對忽略了作為一個重要的執法要素的民眾的力量。

　　中央政府要盡到保護土地資源和環境的責任，就需要執行全國統一的土地、環保法律。但執行法律不僅僅是政府的事情，歸根到底，執行法律乃是為了公共利益，這一公共利益不是抽象的，而必然表現為具體民眾的具體權利和利益。因而，中央政府執行統一的土地、環保法律，不只是為了維護全國性法律的權威，而是為了更好地讓民眾維護自己的權利和利益。也就是說，當民眾的權利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法機構無法得到救濟的時候，中央政府的執法機構能夠向民眾提供及時而有效的救濟。

　　不管是地方政府的土地違法，還是環境違法，其受害者都首先是本地的具體民眾。若中央政府執法機構能向這些民眾提供救濟，則既更好履行了其保障民眾權利的憲法責任，也有效地約束了地方政府。因此，設計政府的法律監督與執行體系，實有必要面向民眾的救濟需求，向著滿足民眾主張及維護權利的需求的方向努力。

　　正在組建的土地、環保督察體系似乎缺乏這樣的創新性考量，更多的文章還是落筆在上級對下級的行政監督上。事實上，在現實的運作中，土地、環保督察體系或可有更多作為。也即，這些督察機構可受理各地民眾在土地、環保問題上對地方政府的投訴，以類似司法程序的方式，作出具有約束力的裁定。

　　(來源：《中國新聞周刊》)