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　　《行政強制法》的制定可謂是政府行政權力10年來的第三次“縮水”，也是中國建成完備的行政法體系的重要一步

　　每逢年終歲尾，在全國人大常委會最后一次會議上，總有一些開始審議的法律草案成為熱點——2004年底是《反分裂國家法(草案)》，2005年底則是《行政強制法(草案)》。

　　2005年12月24日，這部重在規(guī)范政府強制行為的法律草案首次提請全國人大常委會審議，如果一切順利，有望在數月之后獲正式通過。

　　1996年遏制“亂處罰”的《行政處罰法》實施，2003年針對“亂審批”的《行政許可法》實施。從這個意義上，《行政強制法》可謂是政府行政權力10年來的第三次“縮水”，也顯示中國向建成法治政府的目標再邁進了一步。

　　“力求將公民的損失降到最小”

　　《行政強制法》的核心，“最重要的就是程序化。”中國政法大學法學院教授薛剛凌說。

　　例如，草案對“限制公民人身自由”和“進入公民住宅”這樣的強制措施規(guī)定了特別的嚴格程序——進入公民住宅實施強制措施，必須出示縣級以上行政機關的行政決定書;對人身自由當場進行強制措施，必須立即告訴家屬和有關單位實施的機關和實施地點;在緊急情況下當場采取行政強制措施，進入公民住宅、限制公民人身自由的，應當在返回行政機關后6小時內補辦手續(xù)。

　　全國人大的資料顯示，中國現行法律法規(guī)中有48部法律和72部法規(guī)對各種行政強制措施作出了規(guī)定，其名稱多達200多種。“由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機關在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴重違法行為缺乏強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。”全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹在做草案說明時說。

　　“行政強制在實踐當中是一把雙刃劍，如果公民不履行法定義務，沒有行政強制手段不利于社會秩序和市場經濟的管理。但從另一方面看，行政強制如果運用不當，就很容易傷害公民的權利。”國家行政學院法學部主任應松年教授說。

　　對于這一對矛盾，應松年認為，“按照法治政府的原則，政府的行政強制行為要有法律依據，要由法定機關實施并力求將公民的損失降到最小。”

　　長期以來，包括強制拆遷等行政強制權力，多有未經法律授權者，其越權行政帶來的問題，正是近年民眾上訪反映的焦點之一。

　　為此，草案規(guī)定了行政強制的四大原則:法定原則，即未經法律、法規(guī)授權，任何機關和組織不得實施行政強制;適當原則，即選擇適當的行政強制方式，最小限度損害當事人權益;不得濫用原則，即可以不用時，不得使用行政強制措施;和解原則，即可以在不損害公共利益和他人利益的前提下，與當事人達成和解。

　　以上種種，都是草案的亮點與新意，其立法目的清晰地指向規(guī)范和約束政府的行政權力。但在一些學者看來，草案仍有不足。“尤其是，在行政強制權力配置方面基本維持了現狀，而更加合理性的變化并不明顯。”薛剛凌說。

　　關于行政強制權力配置方面的爭議，在草案形成過程中一直存在。應松年教授一直建議:根據裁執(zhí)分離的原則，可以考慮在行政機關內專設執(zhí)行機構(如在司法部或財政部下專設執(zhí)行署)，而由法院專司裁決。這樣做，既可以使行政權力機關需要強制執(zhí)行時，多一層監(jiān)督避免出錯而侵犯公民權利，又可將一切行政強制措施由法院裁決，以保持公正，也有助于減輕當前“執(zhí)行難”的困擾。這一建議目前尚未獲得立法部門回應。

　　行政法典出臺已進入視野

　　“上述三大行政單行法出臺之后，大部分行政權力都已被納入法律框架，制訂并出臺統(tǒng)一的行政基本法的條件已經成熟。”同時擔任中國法學會行政法研究會會長的應松年和該會執(zhí)行會長姜明安對本刊說。這部“行政基本法”，就是各界翹首以盼的《行政程序法》。該法最終頒行將標志著中國行政法體系的基本完善，也是“法治政府”能否建成的重要標志。

　　“有媒體報道說，《行政強制法》是行政立法三大步的最后一步，這種說法是錯誤的，”北京大學法學院教授姜明安說，“尚未出臺的《行政程序法》才是所有行政單行法的法典。”

　　中國行政法體系的建設，選擇了從單行法到基本法的立法路徑。一些學者認為，從單行法逐個推進，令很多案例的法律標準不一，同時也抬高了立法成本。

　　應松年教授參與起草了每一部行政單行法。他回憶，當初并非不想提前制定《行政程序法》，而是因為“時機不成熟”。

　　1989年《行政訴訟法》頒布實施，這是中國首部行政單行法，使得“民告官”“行政程序須合法”等理念落實到了法律層面并漸入人心。此后，“我們就開始研究要不要搞一部《行政程序法》。”應松年說，“環(huán)顧周邊，《行政程序法》都是各國行政法律的核心。”但當時在國內，包括決策層和民眾普遍重實體而輕程序。

　　在這樣的氛圍中， “于是干脆化整為零，先把對市場經濟影響最大的幾個行為單獨列出來，把它們的程序問題先解決，包括行政處罰、行政強制、行政許可和行政收費，四個單行法。”應松年說。

　　2001年12月27日，九屆全國人大常委會委員長李鵬在全國人大常委會舉辦的法制講座上要求“進一步加快行政立法的進程，在抓緊制定《行政許可法》《行政強制措施法》《行政收費法》等法律的同時，著手研究制定我國統(tǒng)一的《行政程序法》”。

　　而這一系列法律的制定，都與當時的經濟社會環(huán)境密切相關。“在90年代初，對市場經濟影響最大的是行政處罰，所以我們第一個選擇的是《行政處罰法》。”應松年說。

　　而2003年出臺的《行政許可法》則與當時要求減少行政審批，遏制政府和官員濫用權力的強烈呼聲有關。

　　接下來的《行政收費法》，原本與《行政強制法》一道，業(yè)已進入十屆全國人大的一類立法規(guī)劃序列(即如無特殊情況，2008年本屆人大結束之前需要完成的立法)。但據本刊了解，《行政許可法》的第五章專門就收費問題進行了一些規(guī)定，并在執(zhí)行過程中取得了效果，使得《行政收費法》的制定變得不很迫切。全國人大法制工作委員會下設的行政法起草小組迄今尚未起草《行政收費法》。這也意味著，規(guī)劃中的四大行政單行法實際上已縮減為三部，《行政強制法》也就成為了行政法典出臺前的最后一大步。

　　目前，《行政程序法(草案)》已提交全國人大法工委。在學界普遍認為《行政程序法》的立法時機已經成熟之際，十屆全國人大是否會在余下的兩年屆期內通過這部法律？

　　“現在無法給出確切的答復，”全國人大法制工作委員會副主任信春鷹說，“在立法問題上，有些事情非常復雜，學理只是其中的一方面。”

　　“即使本屆人大沒有通過行政法典，下屆人大也要通過，否則本屆政府于2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》中提出的‘十年建成法治政府’的目標就缺乏充分的法律保障。”姜明安說。

　　(來源：《中國新聞周刊》；楊中旭)