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　　政府扶貧資源首次向NGO開放，是中國的扶貧模式從政府“包辦”向“政府—非政府組織”攜手合作轉(zhuǎn)變的第一步

　　2005年12月19日，被中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授康曉光稱為中國扶貧事業(yè)和NGO發(fā)展史上“具有歷史意義的一天”。

　　是日，國務(wù)院扶貧辦、亞洲開發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會在人民大會堂啟動了“政府和非政府組織(NGO)合作實施村級扶貧規(guī)劃項目”,康曉光是該項目的招標評選委員會主席。

　　國務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦將提供1100萬元人民幣的財政扶貧資金，全權(quán)委托中國扶貧基金會向NGO公開招標，在江西省的22個重點貧困村實施村級扶貧計劃項目。同時，亞洲開發(fā)銀行提供了100萬美元，用于支持非政府組織村級扶貧規(guī)劃試點項目的設(shè)計、管理、評估和推廣。

　　中國扶貧基金會稱，第一期6個試點村的招標工作正在進行，將向全社會公開招標選擇2～3家NGO，中標者將支配每個村50萬的扶貧款。至截稿時，已經(jīng)有9個NGO報名參與招標。其中包括中國國際民間組織合作促進會、安徽霍山中荷項目和江西青少年發(fā)展基金會等。

　　扶貧進入“精細瞄準”階段

　　扶貧面向NGO招標，在中國扶貧基金會村級扶貧規(guī)劃項目主任劉冬文看來，是因為中國扶貧已經(jīng)進入“精細瞄準”階段。所謂瞄準，就是如何從中國高度分散的2.3億小農(nóng)戶里選出最需要支持的貧困戶。“這被稱為‘插花式’扶貧。”

　　2001年中國政府頒布實施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)(2001～2010)》也明確指出，扶貧開發(fā)工作的重點已從貧困縣縮小到貧困村和貧困戶。

　　改革開放27年來，中國成功創(chuàng)造了將極端貧困人口從2.5億降至2600萬的脫貧奇跡。但到現(xiàn)階段，“隨著貧富差距的日漸擴大，當前的經(jīng)濟增長很難再給貧困人口帶來多少實際的好處。”康曉光分析說。

　　中國扶貧基金會副會長何道峰在12月19日的項目啟動會上介紹說：目前扶貧基金44.5%覆蓋了富裕戶，而只有35.3%覆蓋到貧困戶，另外20.2%的扶貧基金也花在了中等戶身上。這意味著只有三分之一的扶貧資金實至名歸。

　　如何將有限的扶貧資金精確地瞄準最有需要的貧困戶，這是中國面臨的新課題。

　　一直以來，以政府行為為主導(dǎo)是中國扶貧工作的主要模式。過去7年里，中央和地方政府投入的財政和信貸扶貧資金合計1364.74億元，占各類扶貧資源總數(shù)的72%。

　　但是，單靠政府一己之力整體開發(fā)性的扶貧越來越顯出局限。中國現(xiàn)在貧困人口比例已經(jīng)在3%以下。劉冬文介紹說，按照國際的經(jīng)驗，當貧困人口比例下降到10%以后，靠經(jīng)濟增長等方式扶貧就已經(jīng)不大起作用了，必須靠微觀層面的努力。

　　相反，政府包辦扶貧的負面效應(yīng)日漸突出。劉冬文說，一是損耗大，二是效率低。康曉光在90年代初曾在廣西某貧困縣掛職任主管扶貧的副縣長。他引江西某縣為例說，“這個縣的貧困村，每年中央的扶貧款項，加上地方政府的配套資金不下100萬，就是按人頭分了，當?shù)氐呢毨мr(nóng)民也脫貧致富好幾次了。但是至今，這個縣仍是貧困縣。”

　　“要說中央對窮人不好，那是說不過去的。”康曉光強調(diào)說，但是，由中央下?lián)艿姆鲐毧睿��?jīng)過層層機構(gòu)雁過拔毛，最后能夠到村里頭的，有時候“一萬元最后也許一元都不到。”

　　2000年國家審計署的審計報告稱，全國扶貧資金1/5被挪用。

　　就是那些最終到村里的扶貧款，也同樣面臨是否被用到適當?shù)胤降膯栴}。在大批量的貧困人口得以脫貧的今天，剩余貧困人口的生存環(huán)境與實際脫貧需求，不僅在省區(qū)間千差萬別，在一個縣內(nèi)的不同村莊也有不同。

　　他認為，在“插花式”扶貧階段，政府“包辦”的扶貧，無論是整體性開發(fā)，還是專項資金支持，最后都無法有效地瞄準真正的貧困戶。這就像一頭龐大的獅子，最后碰到了一只小虱子，左蹦右跳都沒有辦法。

　　“所以，我們主張實行村級扶貧規(guī)劃，縮小目標范圍，才能瞄得更準。”劉冬文如此闡述他所負責的項目為什么叫“政府和非政府組織(NGO)合作實施村級扶貧規(guī)劃項目”。

　　政府與NGO互動

　　在政府失效的領(lǐng)域，NGO可以補缺。尤其是在政府機制或市場機制無法解決、解決不好的公共領(lǐng)域。

　　但在中國，“NGO還處于不成熟的初級發(fā)展階段。”清華大學(xué)NGO研究所所長王名如此說。

　　首先是掌握的資源有限。中國扶貧基金會副會長何道峰表示，中國的NGO往往管理水平低下、動員能力不足，除了中國青基會，平均每家一年只能夠募集到7萬元。 在扶貧領(lǐng)域，“大多數(shù)非政府組織既沒有資源又沒有行動，只是塊招牌。”

　　這種局面與當前NGO在中國的生存環(huán)境有關(guān)。包括政府在內(nèi)的整個社會對NGO的認知和支持還很有限。

　　當然，并不能說NGO在中國的扶貧領(lǐng)域無所作為。何道峰介紹，近7年間，中國各類扶貧資源的投入合計為1891億元人民幣，而中國稱之為“社會扶貧”的NGO和準NGO投入為526.3億元人民幣，占總投入的28%。

　　國內(nèi)一些比較重大的NGO工程，例如“希望工程”“光彩事業(yè)”“幸福工程”“母嬰平安120行動”和“春蕾計劃”等等，都在增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民的身體健康、保護婦女兒童和教育方面起到了很大的作用。

　　當然，這些主要來自于有官方背景的NGO。另一個活躍群體是國際NGO和國際組織，在扶貧領(lǐng)域頗有影響的，包括福特基金會、世界宣明會、香港樂施會、愛德基金會和救助兒童會等。

　　相形之下，國內(nèi)NGO，尤其是草根NGO，表現(xiàn)則遠為遜色。而在扶貧領(lǐng)域，NGO的公益性、志愿性，使得它天然具有靈活性，適合做扶貧工作中“抓虱子”的工作。當NGO與政府有效攜手之時，一個完整的扶貧網(wǎng)絡(luò)才能構(gòu)建起來。

　　在這一背景下，“非政府組織和政府合作實施村級扶貧規(guī)劃項目”尤為引人注目的，是其招標對象不僅限于在民政部門注冊的NGO，也包括工商企業(yè)注冊和一些根本就未注冊的NGO。當然，“對未注冊者來說，在具體的法律地位、資金轉(zhuǎn)賬等方面還存在很多問題，工商注冊的在收入免稅一塊也有些障礙。”劉冬文補充說。

　　另一個特別之處，是這次招標只面向國內(nèi)NGO。康曉光解釋說，“國際NGO很多實力都已經(jīng)十分雄厚了，”而對于中國NGO，“這點錢足以讓很多奄奄一息的國內(nèi)NGO起死回生。”

　　國內(nèi)NGO最缺的就是錢。中國國際問題研究和學(xué)術(shù)交流基金會副會長兼秘書長劉立德說，除了募集資金外，國外的很多NGO都是依靠政府公共財政資金出錢的。

　　中國國際民間組織合作促進會秘書長黃浩明認為，中國NGO的發(fā)展面臨著一系列政策困境，其中一點就是政府“在公共服務(wù)的采購中，很少考慮NGO。”

　　劉冬文說，“政府的扶貧財政資金里，應(yīng)該更多地投給國內(nèi)NGO，那樣會促使國內(nèi)NGO發(fā)展壯大。”

　　按照劉冬文的計算，亞洲開發(fā)銀行兩三年的時間里為每個試點村的NGO提供的管理費是4.5萬元，這一管理費用占投入到村扶貧款項的9%，低于類似項目NGO的管理費用提成比例(此項目管理費用由亞洲開發(fā)銀行出，并不占政府的扶貧款)。“不過，這對于國內(nèi)的NGO來說足夠了，足夠維持他們?nèi)粘５墓芾砘ㄤN。”

　　相較于江西省每年20多億的扶貧資金，1100萬元實在是九牛一毛。但是，由此而引發(fā)的效應(yīng)卻是巨大的。劉冬文說，這次扶貧項目競標，標志著中國的扶貧模式，跨出了從政府“包辦”向“政府—非政府組織”攜手合作轉(zhuǎn)變的第一步。

　　而清華大學(xué)NGO研究所所長王名說，這次扶貧項目競標，NGO可以通過市場公開競爭，獲得政府扶貧資金，在廣闊的社會舞臺上進行實踐演練。而從政府的角度，康曉光則指出，其意義在于“政府開始在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競爭。”

　　(來源：《中國新聞周刊》；何忠洲 左林)