中央政府機構設置的數量及其在中央政府決策中的地位，應考慮到政府決策體制、組織形式、中央與地方關系等諸多因素的影響

　　文/于安(清華大學公共管理學院教授、政府研究所所長)

　　作為市場經濟國家中央政府機構設置數量的典范，美、法、英等發達國家中央政府的部門數據經常被引用，提出我國國務院工作部門設置可以參考它們。如果這樣的話，那改變的就不僅僅是部門數量，而且會影響憲法規定的國務院決策體制。無論是中國還是外國，中央政府部門的數量受到部門種類、部門職能和決策體制以及其他因素的制約。

　　先看我國本屆中央政府機構的結構和數量現狀，國務院的機構分為8種：國務院辦公廳1個，國務院組成部門28個(其中1個列入政府機構序列但不占用政府機構編制)，國務院直屬特設機構1個，直屬機構18個，國務院辦事機構4個，國務院組成部門管理的國家行政機構11個，國務院直屬事業單位14個，議事協調和臨時機構27個(其中只有6個單獨設立辦事機構，其他均在前述其他機構中設立辦公室或者承擔具體工作)，另外有3個國務院辦公室和1個國家局不列入政府機構序列也不占用政府機構編制。機構總數為104個，從絕對數量上看，我國的機構總數比較典型的發達國家來看并不是很多，行政管理體制的問題顯然并不都可以歸于機構設立上，以下分別從聯邦制和單一制的兩個國家結構角度進行分析。

　　美國聯邦政府行政部門的結構分為五類，2007年它們的種類和數量分別是：總統直屬機構16個(例如著名的美國貿易代表辦公室和國家安全委員會)，行政部15個(例如國防部和財政部)，獨立機構和政府團體64個(例如中央情報局和聯邦儲備局)，理事會、專門委員會和普通委員會74個(例如聯邦登記委員會和國際宗教自由委員會)，準官方機構4個(例如美國和平研究院)，總共為174個。它們的機構分類標準顯然與我國不同，不應簡單類比。

　　法國是實行單一制國家結構和中央集權制的典型。法國中央行政機關包括總統及其總統府、總理及其總理府和直屬機構(包括計劃總署、原子能局和國家行政學院)、中央政府的各個部、咨詢機構和獨立機構。咨詢機構最富法國傳統特色并在法國政府決策中占據重要地位，例如著名的最高行政法院、最高司法委員會、最高國防委員會和最高公職委員會，分別由總統、總理、部長領導或者主持。法國獨立機構是最具有時代特點和活力的中央行政機構，例如股票交易委員會、競爭委員會、法蘭西銀行、遠程通訊規范管理局等。一個特別重要的發展是1982年《權力下放法》實施后發生的變化。地方權力的增強也相應地改變了中央政府的職能及其機構設置。

　　同樣實行單一制的英國，現在的政府部共有22個，其中包括內閣辦公廳及隸屬于它的中央統計局、人事管理局和歷史檔案館。除此之外還有：樞密院及隸屬于它的委員會(例如著名的司法委員會)、獨立機構等其他政府機構(例如中央新聞署和關稅與貨物稅局)、半政府機構(由政府舉辦完成政府任務的半私營性組織)。將各類機構全部加起來，數量仍然可觀。

　　由此來看，中央政府機構設置的數量及其在中央政府決策中的地位，受到歷史和現實諸多因素的影響，這是我國實行大部門體制所應當關注的。

　　一是政府決策體制。美、法、英等國，無論是實行總統制、半總統制還是責任內閣制，多數部長需要正式參加或者參與政府的決策，部門的數量客觀上不能太多。相比之下，我國國務院多出了一個由政府正副首腦組成的常務會議，部長參加的全體會議極少舉行，這一體制的憲法設計本來就是以數量眾多的部門為假設前提的。如果將我國中央政府的組成部門數量減少到20個以內，就涉及全體會議和常務會議的合并等。

　　二是政府組織形式。西方國家中央政府實行大部門集中體制，是與分散的多樣化行政性組織相互依存的。管制現代產業和提供公共服務都需要有新的行政性組織形式。美國自19世紀末引入獨立機構制度后，英國和法國先后效仿并日益普遍化。20世紀后期行政改革以來，行政組織多樣化更呈趨勢性發展。我國現在關于大部門體制討論對此涉及較少，似乎更注重和強調傳統的科層制組織的地位和作用。

　　三是中央與地方關系。實行單一制的法國和英國，中央政府部的數量日益減少并逐步穩定下來的原因之一，是進行行政改革向地方下放權力或者擴大地方自治的范圍。如果我國讓地方政府承擔更多的執行性職責，中央政府集中于決策和監督，實行大部門體制的條件就會現實得多。首先應解決我國從中央到地方縣級政府實行上下一般粗的“桶形”體制。它忽略了各級政府對同一事務管理分量上的差別，部門權限沖突損失了行政效率也提高了協調成本。這一體制的形成既有部門管理的傳統慣例，更有行政組織法的規定，所以改變這一體系還是要從修訂立法入手。