“我們現在的處境比9·11事件發生時還要糟。”美國加州大學洛杉磯分校(UCLA)政治學和公共政策教授麥克·因特里蓋特(Michael Intriligator)對《華盛頓觀察》周刊坦言道，“形勢逆轉的背后有幾個原因，包括：建立了一個機能不良的(dysfunctional)國土安全部，發動了伊拉克戰爭，宣布‘全球反恐戰’卻提供錯誤的戰斗原則，遲遲抓不到本·拉登及其左右手，無法鞏固反恐戰爭初期在阿富汗消滅塔利班組織的成功，以及過度地強調飛行安全而忽略其他恐怖攻擊的潛在目標。”

　　一轉眼，9·11恐怖襲擊事件發生即將滿整整五年，全美上下針對美國是否更為安全的討論也進入白熱化。布什總統昨日提出新的反恐策略，指出美國的確“更加安全，但并非高枕無憂的安全(safer but not safe)。” 美國民眾似乎沒有總統這般樂觀。9月1日公布的一份美聯社/益普索(AP-Ipsos)民調顯示，三分之一的受訪者擔憂自己的社區將遭受恐怖攻擊，超過五成的受訪者質疑反恐的代價過高；此外，更有三分之一的美國人認為，美國打輸了這場反恐戰爭。

　　“自從9·11以來，我們的反恐策略專注在恐怖組織的運作上，這也是可以理解的，我們也因此破獲了幾個恐怖組織的計劃。”美國蘭德公司(Rand Corp.)的高級顧問，反恐專家布萊恩·詹金斯(Brian Jenkins)對《華盛頓觀察》周刊表示，“我們的策略沒有做到的是打擊伊斯蘭圣戰主義者(Jihadist)的心理，削弱基地組織的意識形態對群眾的吸引力。所以，我們打擊到的不過是冰山一角罷了。”

　　反恐戰“對焦”有誤？

　　“與9·11發生時相比，美國現在明顯是安全多了。” 位于華盛頓的美利堅大學(American University)法學教授、9·11事件調查委員會(National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,簡稱9-11 Commission)法律總顧問的丹尼爾·馬庫斯(Daniel Marcus)評論道，“美國更為安全的原因是我們在國土安全上投入了大量的資源，重新組織情報單位也使得它們之間的合作更緊密。現在基地組織要重演像9·11事件那樣的襲擊事件，會是非常困難的。”

　　布什和馬庫斯關于美國更為安全的評論不算空口說白話，美國同國際社會合作打擊全球恐怖組織網絡在月前剛大有斬獲：英國警方于8月10日宣布破獲一個跨大西洋的恐怖襲擊陰謀，稱一群巴基斯坦裔的英國公民欲攜帶爆炸物登上至少10架從英國飛往美國的飛機，犯下另一場繼9·11之后的大規模恐怖襲擊罪行。只是這個計劃被英國警方及時偵破，21名嫌疑人被逮捕，其中12名嫌疑人遭起訴。

　　因特里蓋特則明白地說，從最近破獲的倫敦恐怖襲擊計劃就可看出，傳統的警察工作才是對抗恐怖主義的關鍵，在組織滲透和成員詢問等方面，英國警方展現出的辦案技巧實在值得美國政府借鑒。

　　“要打擊恐怖主義，光靠戰爭是不能成事的，連篇累牘的演說也沒有用。”因特里蓋特說，“恐怖襲擊就像一般犯罪行為，必須要以警察行動加以對付。以激烈言詞形容這些人，將他們比喻成法西斯主義者或者冷戰時期的共產主義敵人，對反恐是毫無助益的。”

　　美國國防部長拉姆斯菲爾德于8月底的一場演說中，公開將恐怖主義比喻成法西斯主義，抨擊那些批評反恐戰爭的民主黨人士，就如同二戰前夕“討好”法西斯主義者，崇尚綏靖政策，導致二戰的爆發的人一樣。拉姆斯菲爾德的這一番嚴詞批評，惹得民主黨人大為不快，聲稱在國會討論后號召民主黨人對拉姆斯菲爾德投下不信任票，摘下他的烏紗帽。

　　“這是一場不能光靠軍隊打贏的戰爭，還要靠警方偵察案件的努力。”因特里蓋特說道，“我們以前也曾對癌癥宣戰、對愛滋病宣戰，甚至對貧窮宣戰，但是至今，我們一場戰爭也沒贏過。”

　　詹金斯說，在這場反恐戰爭中，美國政府應該做而沒做的事不少，包括發展出一套策略來防止恐怖組織吸收成員，尤其是針對一些想要退出的成員下手；至于那些被美國捕獲拘禁的恐怖嫌疑人，美國更是沒有設法感化(rehabilitate)他們，讓他們甘愿棄暗投明。

　　“美國現在的做法是見一只蟑螂打死一只，而不是有策略地應付他們。”詹金斯對《華盛頓觀察》周刊指出，“其實，不少恐怖分子對生活現實感到寒心，對恐怖主義幻想破滅，有些人隨著年齡增長而改變對未來的展望。對這些人，美國不能只是給他們死亡或關塔那摩監獄兩種選擇。”

　　詹金斯曾在1999至2000年間出任美國反恐怖主義全國委員會(National Commission on Terrorism) 顧問。他的最新著作《不敗之國：了解我們的敵人，增進自己的實力》(Unconquerable Nation: Knowing Our Enemy, Strengthening Ourselves)剛于8月中旬由蘭德公司出版。書中除了強調美國核心價值在反恐戰中的重要性外，也對現今布什政府監聽美國人民和否定關塔那摩監獄囚犯的基本人權等行為提出了警告。

　　美國國會于1978年通過了《外國情報監聽法》(Foreign Intelligence Surveillance Act，即FISA)。直到9·11事件發生前，FISA之下設立的秘密法庭平均每年審理1千個案件；9·11之后，這個數目翻了一番，而這十幾年來被FISA拒絕掉的案子不過區區5件。詹金斯質疑，FISA既然沒有被劇增的案件數目壓垮，幾乎是每案必審，布什政府有什么理由要繞過司法體制而為之呢？

　　另外，詹金斯也代正受美國拘禁的恐怖分子嫌疑人發出了不平之鳴。他指出，美國為《日內瓦條約》的簽署出力甚多，也將該條約納入自己的軍事法庭體系中，為何在對待這些反恐涉嫌人時卻不能按其中的人權規定依法行事？

　　“在伊拉克監獄虐囚的丑聞傳出后，我們的行為反而幫助敵人吸收了新成員。”詹金斯對《華盛頓觀察》周刊說道，“撇開合法性和道德感不談，光從戰略的角度而言，即便能獲得一些情報，這么做所得到的回報還不如損失來得大。”

　　人權 vs 安全

　　因特里蓋特即將于9月底出版一本與人合著的書：《反恐和大規模殺傷性武器：創造全球反恐網絡》(Countering Terrorism and WMD: Creating a Global Counter-Terrorism Network)。在書中對美國政府的情報工作批評甚多的因特里蓋特說，美國早在9·11事件發生前，就曾經試著建立恐怖襲擊早期預警(early warning)機構，只是美國各個情報單位的官僚主義成為彼此間的合作障礙。

　　因特里蓋特強調，國際間的反恐合作是十分重要的。雖然他并不認同布什政府“全球反恐戰爭”的概念，但也同意反恐必須是全球同步，大家齊心協力才能達成。他也呼吁布什政府效法英國警方，積極同各國政府進行合作。

　　但是國際合作也有不順利的時候。美國國土安全部部長邁克爾·切爾托夫(Michael Chertoff)就于8月29日的《華盛頓郵報》撰文評論道，美國早在1990年代初期就開始搜集所有國際航班乘客的姓名和背景資料，但是近年來由于一些歐洲國家對個人隱私權的顧慮增加，美國以反恐為由向他們取得這些乘客資料的機會反而大減。

　　“人們對隱私權的顧慮是完全正當的，美國政府應該確保在這個領域中的反恐行動不會傷害到我們的核心價值。”詹金斯指出，美國的這些價值，不論是民主、人權，還是公民權等，“是打擊恐怖主義的彈藥庫，而非反恐行動的約束；它們能支持我們在這場長期的反恐戰爭中堅持下去。”

　　馬庫斯也認為，要在隱私權這類公民權利和國家安全之間找到正確的平衡點，的確是十分困難的。那許多批評人士認為，讓政府取得這些個人信息是很危險的，但追根究底，這些資料早已為私人企業，如航空公司、銀行、電話公司等所掌握，它已經不是專屬于個人的了。

　　“我們生活在一個隱私權正不斷被削弱的時代，這個趨勢主要是出于信息科技的迅速發展，其背后的問題已經不止是局限于國家取得個人信息的問題，而是一個更嚴重的隱私權受侵犯的問題，”馬庫斯對《華盛頓觀察》周刊說道。

　　詹金斯相信，美國不一定非得在國家安全和公民自由之間做出取舍，在維護國家安全的同時，沒有必要嚴重損害公民的權力。他同時認為，為了反恐而改變規則是正當的，美國國內也正在對規則的改變進行討論，例如擴大警察的權限或是改變法庭的程序，但是，如果一些反恐行為是在法律規定以外的情況下進行的，則是十分危險的。

　　“如果我們輕易地接受政府一連串讓人不安的行為模式，包括忽略規則，以不尋常的情況為由合理化美國政府的行為，以無限制的行政權力為基礎啟動司法以外的行為，在對待那些在反恐戰爭中抓獲的囚犯時絲毫不受限制，那么美國不能稱自己是個法制國家，更不是民主的典范，”詹金斯指出。

　　新安檢措施：種族偏見？

　　自8月10日倫敦的跨大西洋恐怖襲擊陰謀被揭穿后，美國國內航班接連發生了不少“假警報”事件，多半是由于乘客太過緊張或機長過于謹慎而讓大家虛驚一場。面對美國民眾幾近“杯弓蛇影”的反應，詹金斯認為這其實是情有可原的。

　　“每當恐怖分子的陰謀被揭穿時，大家的警覺性也跟著升高一級，這也無可避免地導致假警報也跟著變多。”詹金斯表示道，但事實是，“全美每天共有1萬架次的飛機起飛，仔細算一算幾率，美國人死于恐怖襲擊的可能性是相當低的。

　　詹金斯認為，美國人死于車禍的幾率約為八千分之一，死于謀殺的幾率則約為一萬八千分之一，而死于恐怖分子之手的可能性卻只有五十萬分之一，相較之下，恐怖襲擊的風險還不如日常生活中的車禍或是兇殺案來得高，但過去近5年來卻“自己把自己嚇得失了魂”。

　　“我們需要適當了解恐怖主義，以對其風險做出合理的評估。”詹金斯說，“我們阻止恐怖分子成功的要素之一，就是確保他們不在我們之中制造出令人恐懼的氣氛。”

　　美國的飛航安全也因為這次的倫敦恐怖襲擊計劃而再次掀起一番激烈辯論。有些人認為這些恐怖分子明顯地有種族或宗教的特征，倡議對乘客對進行基于種族的篩選檢查(racial profiling)，而另有許多人對這樣的安檢措施無法茍同，認為這種做法幾乎是種族歧視。

　　詹金斯直言，以種族偏見為衡量標準的過濾法是愚蠢的，姑且不論它的道德意義，從安全上來講，也是很糟糕的維安手段。他認為，安檢人員是很難從外觀判斷一個人的種族和宗教信仰的。例如，膚色深的人有可能是中東人士，也有可能是西班牙裔人；一個人是不是留胡須，不一定就能判斷出其宗教信仰。也因此，種族偏見有時反而會適得其反。

　　因特里蓋特則說，鑒定類型(profiling)一詞因為經常與種族偏見連在一起，讓人不由自主地起反感，但是以色列就在本國的飛行安檢體制中進行這樣的檢查；其分類的基礎不只是單一地建立在種族或宗教上，而是對乘客的背景進行深入的了解。他認為，這種做法讓以色列至今抱保有良好的飛航記錄，多年來沒有重大的恐怖襲擊事件傳出，值得美國學習。

　　事實上，自從9·11事件以來，美國國土安全部的分析已經數據化，針對乘客的背景、經歷加以分析，搜集成所謂的“乘客姓名記錄”(Passenger Name Record，即PNR)資料庫，包括乘客的年齡、職業、飛行計劃、付款方式，以及居住于現址的時間，等等，并將其同其他情報資料進行交叉比對，以及早識別出潛在的恐怖分子。若是某一位乘客的記錄引起系統的警訊，他就會成為國安部的“入選者”(selectee)。

　　然而，這套系統卻引起美國民權組織的不滿，認為政府是在依種族偏見來挑選嫌疑人。曾經在克林頓時期擔任白宮飛航安全委員會(Commission on Aviation Safety and Security)委員的詹金斯提出了解決之道。他建議，這樣的篩選體系中應該加設一組隨意挑選出來的“入選者”，如此以來，不僅這套系統不易被敵人識別出模式而想辦法規避，也因為不是所有的“入選者”都是嫌疑人，安檢人員在對待這些人時也得客客氣氣的，因此不會得罪大客戶，同時能解除民權組織對這套安檢措施的疑慮。

　　此外，詹金斯也不忘強調，乘客的行為和外貌也會透露出不少蛛絲馬跡，值得安檢人員的特別關注。例如乘客是不是顯得格外緊張，或在大熱天穿著長袖外套等等，這些表現都是安檢人員判別的指標之一，而不止是種族特征而已。

　　“我們不想要讓安檢的過程太打攪人，也知道這樣的安全維護措施不可能百分之百成功，但在數量的基礎上，我們總是能一步步地做，至少，我們能夠降低完全無辜的人被懷疑的可能性，”詹金斯感嘆道。

　　(徐琳 /《華盛頓觀察》周刊 2006年第33期)