《土地出讓金收支管理辦法》近日基本修訂完成。該文件提出，調整建設用地出讓涉及的“兩稅一費”：城鎮土地使用稅提高兩倍，新增建設用地有償使用費和耕地占用稅各提高一倍；在財政部系統(即國庫)中設立“國有土地有償使用專賬”，按照國有土地出讓金收入的一定比例建立“國有土地收益基金”，地方政府不得作為當期收入安排使用。

　　上述辦法的積極意義顯而易見。從小處說，通過重新劃分土地收益及收支分離，可以對地方政府賣地沖動實行遏制；從大處說，中國的土地財政改革牽一發而動全身，幾乎涵蓋了從中央政府到地方政府、從公權部門到私營部門、從城市居民到農村人口等中國社會全部關系。只要這個問題解決好了，則其他關系全局的重大體制攻堅亦可相應比學趕超。

　　改革的必要性毋庸置疑。較長一段時期以來，許多地方政府無法遏制“以地生財”的沖動。隨著大量土地被征用，出現了廣大的失地農民，他們失去賴以生存的家園，卻未能獲得足夠的生活補償，成為失地又失業的弱勢群體；而土地價格上揚，房價急劇攀升，又造成大量望房興嘆者與債務沉重的“房奴”。凡此種種，顯然有悖于和諧社會之要義。

　　但是中國國情的復雜性，決定了土地財政改革不能沿用頭痛醫頭腳痛醫腳的舊套路。不久前，國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地出讓金凈收入已經占到政府預算外收入的60%以上。這種極不合理的狀況，固然有著法律空白、監督不力的誘因，但在另一方面，中央與地方財權、事權不相匹配，更是賣地沖動難以遏制的癥結。

　　核心制度的缺失，不僅導致新供給的增量制度難以發揮預期作用，而且過去曾經發揮過作用的存量制度也會因效率釋放殆盡而難以像過去一樣有效發揮作用。舉個相類似的例子，溫家寶總理在今年中央農村工作會議上強調：“千萬不要以為農業稅取消后，農民負擔問題就從此解決了。如果改革不徹底，我們就可能面臨兩種嚴重情況：一種是各種亂收費亂攤派亂罰款卷土重來，農民負擔出現反彈；一種是農民基層組織難以正常運轉，無法履行應盡的職責。”

　　在很多地方，土地收益對于事權的支撐遠遠大于農業稅收，因此，溫家寶的上述擔心完全可以移植到土地出讓金管理辦法的變更中來。事實上，在這個很容易被情緒化的問題上，部分官員不負責任、以權謀私，部分奸商囤積居奇、倒買倒賣，其實只是浮在水面上的冰山一角。如果沒有徹底的改革，僅憑收支分離、垂直管理等等，最終難免衍生出其他種種積累莫返之害。

　　作為成功經驗之一，中國的地方政府是一個個有著相對獨立利益的經濟人，在很長時間里，這種安排甚為有效地填補了計劃與市場的空白之處，只不過，隨著市場經濟不斷前進，市場主體不斷發育，其副作用開始凸顯并阻礙于下一步的發展。其中最典型處在于，政府機構的運行標準常常會與原來設置該機構時所要求的公共職能不太相干，甚至，他們還可能利用自己的信息和資源優勢，以犧牲公眾利益為代價，來獲取自己的好處，從而使資源配置處于某種低效率狀態。

　　由于信息不對稱客觀存在，中央政府與地方政府倒逼、反倒逼的非良性博弈，只能通過彼此職能的轉換，即向公共服務型轉變的方式予以破解。否則的話，當制度安排不能杜絕下級政府與民爭利，那么該制度安排同樣不能杜絕上級政府與民爭利。

　　（來源：國際金融報 作者：葛豐）